1 – La crisi del diritto del lavoro al volgere del millennio
Il rischio di crisi del diritto del lavoro e del modello sindacale che aveva caratterizzato i c.d. “30 anni gloriosi” dell’ultima parte del “secolo breve” era stato annunciato dalla fine degli anni ’90, fra gli altri, da uno degli studiosi più lungimiranti protagonista anche di importanti riforme in materia sindacale come quella del lavoro nel settore pubblico (D’Antona 1998, 311). Tra le molteplici cause spiccano le trasformazioni politico – giuridiche, come l’affermarsi della dimensione transnazionale conseguente ai processi di globalizzazione economico – finanziaria e di intense delocalizzazioni, che hanno minato le basi sulle quali si sono costruiti i sistemi nazionali del diritto del lavoro e si è sviluppata l’azione sindacale. Allo stesso tempo si riduceva il clash of culture fra quella europea e americana, ovvero tra la preminenza assiologica tra eguaglianza e libertà, facendo emergere maggiori adesioni all’utopia del libero mercato e alle teoriche neo-liberiste favorevoli alla riduzione degli apparati di tutele, al punto che il noto sociologo U. Beck affermava «pare sia giunto il momento in cui dopo un periodo storicamente molto breve, caratterizzato da uno sviluppo sociale relativamente stabile, sia giunto il momento per l’Europa di congedarsi dalle amate idee di “ordine sociale” di fronte all’avanzare dell’economia informale e della individualizzazione del lavoro» (Beck 1999, 137). In effetti, nella costruzione del diritto euro-unitario dell’epoca, accanto all’importanza assunta dalla politica sociale nel Trattato di Amsterdam e al riconoscimento della funzione dei sindacati nell’elaborazione della normativa comunitaria, non mancarono segnali preoccupanti di mutamento di prospettiva nel rapporto tra politica sociale e libera concorrenza. In proposito assunse portata emblematica una nota decisione della Corte di Giustizia in merito alla ritenuta illegittimità di un contratto collettivo per contrasto con il principio di libera concorrenza (casi Vicking-line e Laval) che fecero temere un arretramento verso l’antica frigidità sociale di cui era accusata la Comunità europea (Mancini 1985, 477) e che, nel futuro del diritto dei paesi europei, fosse già inscritta un’ipotesi di ripensamento dell’assetto del diritto del lavoro e della sua correlazione con le istituzioni del welfare.
In tale situazione di mutamento, uno dei nodi cruciali concerneva il ruolo dei sindacati, in particolare del modello confederale inteso non solo come capacità di esprimere la ponderazione degli interessi dei propri aderenti, ma anche di assumere la rappresentanza generale nei confronti dei disoccupati o inoccupati, e dunque capacità di tessere efficaci reti di protezione, fondate sui diritti non disgiunte dalla giustizia distributiva. Profili che, peraltro, si riallacciano ad una delle tipiche originarie funzioni del sindacato nel mercato del lavoro, di equilibrio nella concorrenza tra gruppi di interessi differenziati, riattualizzati dall’esigenza di promuovere la parità di chances rispetto alle occasioni di lavoro che pure costituisce una delle finalità primarie della politica europea sull’occupazione. Tale ruolo fu rimesso in discussione dai sostenitori delle teorie neo-liberiste favorevoli alle politiche di flexsecurity emerse nei primi anni del nuovo secolo, ispirando le riforme del mercato del lavoro diffuse in tutti i paesi europei nel senso della diminuzione della stabilità del rapporto di lavoro a favore dei lavori temporanei sul presupposto, rivelatosi poi infondato, che la diminuzione delle tutele dei c.d. insiders si traducesse in migliori opportunità per gli “outsiders”. In Italia, l’attuazione del modello di “flessibilità nella sicurezza” si è prevalentemente tradotta in maggiore adattabilità del lavoro alle esigenze delle imprese senza essere accompagnato da adeguate “politiche attive” di sostegno al lavoro stesso e conseguenti pesanti effetti di precarietà che persistono tuttora a danno soprattutto dei giovani, come confermano per l’Italia le recenti analisi Istat, e imporrebbero riforme di segno contrario come quella attuata in Spagna con il R. D – Ley 32/2021[1] che ha avuto il merito di ridurre drasticamente i rapporti di lavoro temporanei rafforzando altresì le sanzioni per inadempimento.
Per ciò che riguarda il ruolo del sindacato, esaurito il ruolo stabilizzatore del Protocollo Giugni del 1993, il primo decennio, c.d. “perduto”, del nuovo secolo, è caratterizzato dall’indebolimento del ruolo del sindacato soprattutto a livello confederale, dato il tramonto della stagione della concertazione sociale e la crisi del sistema di relazioni industriali, culminata nella rottura dell’unità sindacale nel 2009 e conseguente “caos della contrattazione collettiva” (Mariucci 2013-2023).
2- Il sistema sindacale italiano e la questione della rappresentatività sindacale
È emerso in proposito un ulteriore nodo problematico, rilevante sia per la rappresentanza sindacale sia per la contrattazione collettiva, che dipende dalla caratteristica del sistema sindacale italiano ovvero la mancata attuazione della seconda parte dell’art.39 della Costituzione in tema di contratti collettivi con efficacia generalizzata che, sia pure connessa a un dato storico – politico di indiscussa importanza, ha tuttavia lasciato irrisolte le questioni attinenti all’equilibrio complesso fra dimensione privato – sociale dei sindacati e dimensione pubblico – statuale tanto del sindacato quanto della contrattazione collettiva, come ha affermato lucidamente uno degli studiosi più autorevoli di diritto del lavoro ( Romagnoli 2017). La questione di “chi rappresenta chi”, ovvero della legittimazione dei sindacati stipulanti e delle procedure di approvazione dei contratti collettivi con efficacia, sia pure indirettamente generalizzata, si è posta con forza in relazione alla “legislazione devolutiva” consistente nel rinvio da parte del legislatore ai contratti collettivi stipulati dai sindacati “comparativamente più rappresentativi” di funzioni peculiari, ovvero di tipo “qualificatorio” di contratti individuali di lavoro flessibili, come il contratto a tempo determinato o a tempo parziale, per stabilirne le condizioni, oppure di tipo derogatorio anche in senso peggiorativo a particolari disposizioni di legge e con efficacia, quanto meno indirettamente, generalizzata. Occorre precisare che il riferimento al sindacato c.p.r. è privo di definizione legislativa per ciò che riguarda il settore privato a differenza di quanto avvenuto nel settore pubblico dopo la riforma confluita nel d.lgs.165/01, che ha introdotto il sistema di verifica del seguito conseguito da ciascun sindacato su base associativa ed elettorale, connessa alle elezioni delle rappresentanze sindacali unitarie, stabilendo altresì soglie di rappresentatività minima per partecipare alle trattative di rinnovo dei contratti nazionali nonché la percentuale di consensi necessaria per la loro stipulazione e ulteriori procedure in caso di dissenso tra organizzazioni sindacali. Nel settore privato, in mancanza di una legge “sindacale”, nonostante il tentativo perseguito con il d.d.l. Gasperoni a fine anni ’90, la nozione di sindacato c.p.r. resta affidata alla interpretazione giurisprudenziale e/o alle prassi amministrative, che applicano prevalentemente criteri qualitativi connessi alla diffusione territoriale, alla partecipazione ad enti bilaterali, alla gestione di controversie individuali e collettive, e sono scarsamente selettivi. Non a caso una delle questioni aperte riguarda la necessità di differenziare l’uso di tale criterio a seconda che si tratti di individuare i sindacati abilitati a partecipare ad organismi istituzionali, come il Cnel, in cui siedono anche sindacati con scarso seguito, oppure se riguardi l’ambito attinente la contrattazione collettiva e l’esercizio dei diritti sindacali, tra cui quello relativo alla costituzione delle rappresentanze nei luoghi di lavoro ex art.19 dello Statuto dei lavoratori.
La questione della rappresentatività dei soggetti stipulanti assume rilevanza anche sotto altro profilo, connesso all’interventismo del legislatore accentuatosi dagli anni 2000 solo formalmente promozionale dei contratti collettivi ma in realtà in grado di investire in maniera dirompente gli equilibri raggiunti autonomamente dai sindacati confederali.
La tendenza descritta si è manifestata in modo emblematico nel corso della vicenda seguita alla rottura fra le maggiori confederazioni nel 2009: mentre le parti sociali faticosamente ritrovavano un punto d’approdo unitario con l’Accordo interconfederale del 2011 in materia di rapporto tra contratto collettivo nazionale e contratto aziendale, sul versante legislativo si realizzava la c.d. “rivoluzione d’agosto” (Perulli, Speziale 2011) costituita dall’art. 8, l. n. 148/2011 sui “contratti collettivi di prossimità” che ha attribuito ai contratti collettivi decentrati, a livello territoriale e/o aziendale, ampi poteri derogatori in senso peggiorativo nei confronti sia di disposizioni di legge sia di clausole previste dai contratti collettivi nazionali. Tali “contratti di prossimità”, tuttora in vigore nonostante forti dubbi di incostituzionalità, possono essere stipulati da soggetti sindacali individuati mediante la formula che utilizza il termine “comparativamente più rappresentativi a livello nazionale o territoriale” oppure dalle “loro rappresentanze”, riproponendo gli interrogativi appena evidenziati.
L’assenza di norme che prevedano strumenti di misurazione quantitativa della rappresentatività effettivamente posseduta da ciascun sindacato è stata stigmatizzata in più occasioni dalla Corte costituzionale, che ha rivolto un monito in questo senso anche in una recente sentenza, la n.156/2025 in tema di art.19 Statuto dei Lavoratori, e risulta ancora più grave data l’espansione del modello di rinvio legislativo alla contrattazione collettiva avvenuta con la legislazione collegata al c.d. jobs-act, mediante la tecnica lessicale, quale per es. all’art. 51 del d.lgs. 81/2015, basata sulla formula “da” e non “dai” sindacati comparativamente più rappresentativi per individuare i sindacati legittimati a stipulare contratti collettivi a carattere non solo integrativo ma anche ampiamente derogatorio a discipline di legge e di contratto collettivo, ammettendo così la stipulazione sia rimessa solo ad alcune, o al limite, una soltanto delle organizzazioni sindacali c.p.r.
3 – Le regole poste dal “trittico” degli accordi confederali su rappresentanza e contrattazione collettiva
Il moltiplicarsi dei soggetti sindacali e l’assenza di criteri certi di misurazione della rappresentatività rende il quadro appena descritto ricco di incertezza e privo di soluzioni definitivamente affidabili nella individuazione dei soggetti stipulanti i contratti collettivi, con effetti potenzialmente dirompenti e destabilizzanti nei confronti del sistema di regole definito autonomamente da Cgil, Cisl, Uil a seguito della vicenda sopra ricordata mediante la stipulazione degli accordi interconfederali con Confindustria avvenuta nel 2014, il cd. Testo unico sulla rappresentanza, e il successivo del 2017 fino al Patto per la fabbrica del 2018. Tali accordi, considerati manifestazioni di “lucidità collettiva”, sull’esempio del settore pubblico hanno stabilito le regole per la verifica quantitativa della rappresentatività basata sul consenso associativo ed elettorale, mediante le elezioni delle rappresentanze unitarie nei luoghi di lavoro, con elezioni aperte a tutti i lavoratori e rinuncia alla quota del “terzo riservato” in precedenza esistente, insieme alle regole per il diritto a partecipare alle trattative di rinnovo del contratto collettivo anche aziendale, e dunque eliminando il rischio del potere di “accreditamento” in capo al datore di lavoro. Inoltre, si prevedono le regole per la stipulazione del contratto collettivo, con il ricorso anche a forme di democrazia diretta, e sulla struttura contrattuale limitando la contrattazione aziendale alle materie e alle condizioni previste dai contratti nazionali.
La valenza positiva del processo di autoriforma sindacale ha tuttavia un’intrinseca debolezza, dovuta fra l’altro all’assenza di strumenti sanzionatori efficaci. Vero è che nel tempo il sistema si è consolidato mediante accordi sviluppati sia tra Confindustria e altre sigle sindacali quali Ugl e Confsal, sia tra Cgil, Cisl e Uil e altre associazioni datoriali, quali Confartigianato, Confcommercio e Imprese per l’Italia, che hanno aderito nel 2015, e Confapi che ha aderito nel 2016. Inoltre, la rilevazione periodica dei dati da parte dell’Inps ha permesso di ponderare il dato associativo con quello elettorale e di individuare il grado di rappresentatività di ciascun sindacato a seconda dei settori. Secondo la comunicazione INPS n. 80/2026, che fornisce l’elenco completo dei sindacati aderenti al T.U. sulla rappresentanzaCgil, Cisl, Uil rappresentano complessivamente il 91% dei lavoratori, con ai primi posti la Cgil, con 5,15 milioni di iscritti, seguita da Cisl che si attesta a 4,16 milioni e Uil che raggiunge i 2,34 milioni. Riscuotono minor seguito altre confederazioni come Cisal, Confsal, Ugl, e inoltre sindacati di base come Cobas del lavoro privato, Sul, Filas; nel settore dei trasporti risultano altresì aderenti al T.U. sulla rappresentanza i sindacati Unione tramvieri liberi, l’ ORsa, Flaica uniti, CUB e alcuni altri. Cgil, Cisl, Uil rappresentano complessivamente il 91% dei lavoratori, con ai primi posti la Cgil, con 5,15 milioni di iscritti, seguita da Cisl che si attesta a 4,16 milioni e Uil che raggiunge i 2,34 milioni. Riscuotono minor seguito altre confederazioni come Cisal, Confsal, Ugl.
Una importante valorizzazione del sistema descritto proviene dalla recente sentenza della Corte costituzionale n.156/25 sopra ricordata, che ha giudicato positivamente le regole di misurazione poste dal T.U. del 2014 in quanto essendo ispirate alla finalità di misurazione del seguito associativo ed elettorale delle organizzazioni sindacali, permettono di “oggettivare” il criterio di “rappresentatività”. Inoltre, la sentenza ha riconosciuto l’imparzialità del sistema di certificazione affidato all’INPS e al Cnel per la ponderazione dei dati, pur se il raggio di applicazione è limitato ai settori definiti dall’accordo stesso. Si è realizzata così, secondo la migliore dottrina, una sorta di “costituzionalizzazione” delle regole sindacali (Ballestrero 2026, Treu 2026) che potrà avere importanti riflessi sul piano interpretativo.
4. Le nuove sfide : proliferazione dei contratti collettivi, dumping contrattuale, “working poors”
L’indebolimento delle forme di tutela del lavoratore, sottratte al rango primario derivante dal loro riconoscimento costituzionale a causa della concezione “mercantilistica” propria del neo-liberismo, come ricordato all’inizio, ha sollevato un’ulteriore sfida per la tenuta del sistema sindacale. Si tratta della questione cruciale delle basse retribuzioni, del “lavoro povero” dovuto sia alla pressione economica sia al moltiplicarsi dei soggetti sindacali e dei contratti collettivi nazionali, in alcuni casi veri e propri contratti “pirata”: secondo le analisi del Cnel su 1.044 ccnl depositati solo 205 sono stati sottoscritti da sindacati c.p.r.
Il “Patto per la fabbrica” del 2018, siglato tra Cgil, Cisl, Uil e Confindustria, ha affrontato il problema del “dumping contrattuale”, dovuto alla proliferazione dei contratti collettivi nazionali siglati da sindacati autonomi o addirittura outsider individuando tra i rimedi l’urgenza di effettuare la misurazione della rappresentatività anche dal lato datoriale, mentre sul versante dei sindacati dei lavoratori si è stabilito di procedere alla ricognizione – ridefinizione dei “perimetri contrattuali” da attuarsi con la collaborazione del Cnel. Si è preso atto, in tal senso, sia della difficoltà di espandere l’applicazione delle regole sulla rappresentanza oltre i confini della “riserva indiana” dell’ambito confindustriale, sia delle trasformazioni avvenute e in corso nel substrato economico e produttivo, con conseguente necessità di riadeguare anche la misurazione della rappresentatività superando il dogma della cristallizzazione di tale misurazione ai settori già esistenti allo scopo di individuare gli ambiti contrattuali validi per l’applicazione del principio di retribuzione sufficiente sancito dall’art. 36, co. 1, Cost. restituendo al contratto collettivo nazionale la natura di autorità salariale.
Lo sviluppo attuativo condotto dal Cnel ha posto l’accento sulla necessità di “perimetrare” un unico ambito contrattuale a cui possono riferirsi più ccnl dal campo di applicazione omogeneo valutando, altresì, la coerenza tra gruppo professionale rappresentato e azione contrattuale del soggetto rappresentativo stipulante. La ricognizione può avvenire solo in relazione al caso concreto per non violare il principio di libertà sindacale di individuare la categoria contrattuale, ma permette di valutare il livello di protezione adeguato e di passare alla fase successiva della verifica della rappresentatività delle organizzazioni sindacali coinvolte, che risulta utile anche in vista dell’applicazione di disposizioni di legge che prevedono, per es. in caso di attribuzione di appalti, di individuare il contratto collettivo che funge da parametro per assicurare il livello di tutela appropriato nei confronti dei lavoratori. Si tratta di operazioni non semplici, tuttavia, in un quadro non definitivamente assestato.
Sotto altro profilo, va segnalato il filone giurisprudenziale della Cassazione, originato da alcuni anni dalle controversie promosse da workins-poors, che ha “preso sul serio” la questione del rispetto dell’art. 36, c.1, della Costituzione a salvaguardia della retribuzione affermando la legittimità del vaglio del giudice in merito alla “adeguatezza e sufficienza” delle tariffe stabilite da contratti collettivi, anche nel caso in cui si tratti di contratti collettivi nazionali sottoscritti da sindacati maggiormente rappresentativi.
Come si legge in una delle recenti sentenze, in particolare Cass n. 27711/23,: “La nostra Costituzione ha accolto infatti una nozione di remunerazione della prestazione di lavoro non come prezzo di mercato, ma come retribuzione sufficiente ossia adeguata ad assicurare un tenore di vita dignitoso non interamente rimessa all’autodeterminazione delle parti individuali né dei soggetti collettivi”.Richiamando l’orientamento della Corte costituzionale degli anni ’60 la pronuncia afferma che tale primato giustifica lo scrutinio del livello salariale applicato al rapporto di lavoro, anche se stabilito da contratti collettivi che non abbiano natura di contratti “pirata” in quanto firmati da sindacati maggiormente rappresentativi, dato che “i due requisiti di adeguatezza e di proporzionalità costituiscono un limite anche per l’autonomia collettiva”. Nel ricordare il rango primario del diritto alla retribuzione sufficiente che, essendo correlato alla tutela della dignità della persona, è indisponibile anche da parte della contrattazione collettiva, i giudici non negano, peraltro, che quest’ultima rivesta normalmente autorità in materia. Anzi le sentenze indicano come parametro da utilizzare in primo luogo da parte del giudice di merito quello stabilito dai contratti collettivi, che tuttavia riveste natura di presunzione semplice ammettendo la comparazione del trattamento contestato con le tariffe di altri contratti collettivi dello stesso settore o di settori affini, e richiedono una valutazione rigorosa richiamando non solo la necessaria cautela da parte del giudice che si discosti dallo standard fissato dalla contrattazione collettiva del settore ma anche l’onere di fornire adeguata motivazione. Si tratta di un apporto di estremo interesse anche sotto altro profilo che riguarda la distinzione fra il livello retributivo previsto dall’art.36 Cost. e quello, inferiore, che attiene alla soglia di povertà, in senso conforme alla Direttiva sul salario minimo Ue n. 2022/2041 “Salari minimi adeguati in Unione Europea” ove si menziona non solo l’esigenza di tener conto dei bisogni materiali ma anche di quelli culturali, educativi e sociali (Considerando n. 28) e che deve essere trasposta nel nostro ordinamento
Conclusioni
Il quadro che riguarda la rappresentanza sindacale e la contrattazione collettiva mostra dunque le difficoltà a fronteggiare le sfide ricordate all’inizio, dato il panorama complesso di dinamiche sindacali e istituzionali. Resta l’opportunità di coltivare la prospettiva di un’adeguata cornice legislativa in materia sindacale, come avvenuto ma senza successo a seguito delle regole definite dall’autonomia collettiva, cornice ispirata alla garanzia di una rappresentatività verificata quale valore immanente dell’ordinamento che conferisce razionalità al sistema di selezione dei sindacati c.p.r. ai fini legislativamente previsti. In proposito occorre contrastare altri metodi come quello assunto dalla recente legge – delega n.144/2025 di trasposizione della direttiva europea sul salario minimo, appena ricordata, che individua il parametro di riferimento nei contratti collettivi nazionali “più applicati” prescindendo dalla rappresentatività dei soggetti sindacali stipulanti, scelta anch’essa produttiva di effetti potenzialmente destabilizzanti del sistema di regole posto dall’autonomia collettiva.
In copertina: AM Hoch, Drivers, oil on canvas, approximately 31 x 54 inches, 1992
Bibliografia essenziale
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Romagnoli U. (2017), Ragionevoli utopie, Cultura giuridica del lavoro e cittadinanza sociale, Quaderni Fiorentini, p.761 ss
Treu T. (2026), Rappresentatività sindacale: contenuti e problemi della sentenza della Corte costituzionale n.156/2025, in DRI, n. 1.
2 Real Decreto – Ley 32/2021 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantia de la estabilitad en el empleo y la transformaciòn del mercado del trabajo.
