L’evoluzione della legislazione urbanistica e della prassi urbanistica in Italia dopo la seconda Guerra Mondiale può essere letta come una parabola dall’aspirazione e attesa, presto tramontata, per una riforma urbanistica che affrontasse alla radice il tema della rendita sui suoli urbani, al progressivo e rassegnato adattamento di strumenti e prassi per ricavare dalla rendita urbana almeno una quota di risorse per la città pubblica e le dotazioni urbane, a fronte di un parallelo progressivo disimpegno dello Stato verso le politiche per la città e per il diritto alla casa.
Dopo le devastazioni della guerra, l’urgenza della ricostruzione del paese non consente immediatamente il formarsi di una cultura di sinistra sulla città. Rispetto alle prime esperienze di governo socialista delle città del primo novecento, fra cui in primo piano la figura bolognese di Francesco Zanardi, “sindaco del pane”, si risentono i due decenni di difficoltà di elaborazione culturale rispetto alla retorica fascista del monumentalismo e del “disurbanamento”, con le risorse intellettuali dell’antifascismo costrette alla clandestinità e comunque concentrate sulla lotta contro il regime.
Il primo dopoguerra vede quindi la prosecuzione di prassi pianificatorie prefasciste e l’urgenza di dare un tetto a milioni di sfollati; la ricostruzione avviene per lo più nelle forme tumultuose e irregolate denunciate da singoli intellettuali quali Francesco Rosi (“Le mani sulla città” – 1963), Antonio Cederna o Pierpaolo Pasolini. La forma che assume la città è quella fortemente zonizzata e segregata per funzioni (cfr. A.Magnaghi -1970). Fa eccezione la realizzazione di importanti insediamenti puntuali attraverso il “Piano Fanfani” (INA-Casa) che, a suo modo, sfrutta la formazione di rendita: si realizzano quartieri popolari in posizioni generalmente molto periferiche, acquisendo le aree a prezzi minimi in cambio della valorizzazione immobiliare dei terreni intermedi fra queste e la città.
Proprio a seguito di questa fase di rilevante investimento di risorse pubbliche per la casa, nella modalità centralistica dell’INA-Casa, e dell’opportunità di superare la logica emergenziale dei Piani di ricostruzione, negli anni ’60 entra nel dibattito sulla città il tema di come dare al governo locale gli strumenti per disciplinare lo sviluppo urbano impetuoso, affrontando la questione, subito individuata come centrale, della proprietà dei suoli.
Sull’onda del pensiero sociale della sinistra democristiana, incarnato da figure come Dossetti e La Pira, e dei tentativi di riforma e di programmazione economica dei primi governi di centro-sinistra, nasce nel 1962 il disegno riformatore di una legge urbanistica, elaborato dal ministro democristiano ai Lavori Pubblici Fiorentino Sullo, che si prefigge di evitare la speculazione terriera e la sperequazione fra i proprietari, attraverso il controllo pubblico delle aree edificabili da parte delle amministrazioni comunali.
La proposta di legge Sullo viene fortemente sostenuta dalla sinistra e dall’Istituto Nazionale di Urbanistica, presieduto per un decennio da Adriano Olivetti, ma trova i suoi maggiori oppositori nelle organizzazioni agrarie e nella destra anche all’interno della Democrazia Cristiana che infine riescono a farla decadere. Viene comunque varata, quale sua versione ridotta, la legge 167/1962 che consente l’esproprio dei terreni quanto meno per i Piani di Edilizia Economica e Popolare; e poi la Legge Ponte (n.765/1967 con Ministro il socialista Mancini) che introduce gli standard urbanistici. Ma il tema della rendita resta centrale nel dibattito.
In quegli anni, e anche in seguito, la cultura prevalente di sinistra e di destra non rappresentano modelli di sviluppo della città divaricati: sono accomunate da una analoga identificazione di massima dello sviluppo e del progresso con la crescita urbana: più case, più capannoni; costruire è considerato un beneficio in sé poichè risponde alla forte domanda abitativa e genera occupazione, a prescindere dal fatto che scarica sulla collettività i costi delle infrastrutture e dei servizi necessari. Dentro a questo orizzonte comune, i comportamenti delle Amministrazioni locali di sinistra si differenziano per l’impegno ad accompagnare lo sviluppo urbano con una maggiore quantità e qualità dei servizi pubblici e delle aree pubbliche, in una logica riformista, sia cercando di massimizzare il contributo privato alle opere di urbanizzazione all’interno del quadro legislativo dato, sia operando una coraggiosa politica di deficit di bilancio comunale per finanziare i servizi, sempre in attesa di una nuova legge urbanistica che è ancora da venire (v. G. Campos Venuti, 1967).
Persiste a lungo anche una corrente di pensiero di sinistra ancorata all’idea di un regime pubblico dei suoli che tagliasse alla radice la rendita urbana, e di una pianificazione marcatamente dirigistica (vedi ad es. E.Salzano, 1973), ma minoritaria, nonché privata di ogni prospettiva operativa a seguito di sentenze della Corte Costituzionale degli anni ’70 e ’80 che dichiarano l’illegittimità dell’esproprio delle aree edificabili a valore del terreno agricolo, con ciò affossando ogni residua velleità di riforma del regime dei suoli e inoltre ridimensionando drasticamente le potenzialità della stessa legge 167.
Alla fine degli anni ’70, la legge 10/1977 (ministro Bucalossi, socialdemocratico) sancisce per la prima volta che l’edificabilità non è un diritto automatico del proprietario, ma è subordinata a una concessione pubblica onerosa, introducendo il contributo per gli oneri di urbanizzazione e il costo di costruzione. Ciò da un lato fornisce ai Comuni risorse dirette da investire per la città pubblica e i servizi urbani, dall’altro apre la strada ad una progressiva riduzione dei trasferimenti statali ai Comuni stessi; con ciò creando un legame condizionante, per certi aspetti perverso e che dura tuttora, fra i bilanci comunali e la crescita urbana attraverso l’attività edilizia.
Attesa l’ineluttabilità della continua formazione di rendita fondiaria, correlata alla crescita della popolazione e all’aumentato benessere che consente alle famiglie di investire in migliori condizioni abitative (‘nel mattone’), nonché alimentata dagli stessi investimenti pubblici nelle infrastrutture urbane, la ricerca della cultura urbanistica e la sperimentazione delle amministrazioni locali di sinistra si rivolge alla proposizione di modalità strutturate per disciplinare la crescita urbana e per redistribuire almeno in parte la rendita fondiaria che si produce.
Prende così forma il tema della “perequazione urbanistica”, con cui rendere indifferente la posizione di ogni singola proprietà all’interno di un comparto edificatorio indipendentemente dalla destinazione pubblica o privata assegnata alle singole porzioni, e nel contempo uniformare la quota di beneficio pubblico da ricavare dalla crescita edilizia: si tratta di una “tecnica” di pianificazione (peraltro interpretata in differenti modalità applicative), ma non è solo questo, è anche espressione di un obiettivo politico di redistribuzione e di equità, volto anche, nelle intenzioni, a svincolare le scelte pianificatorie dalle pressioni dei singoli portatori di interessi immobiliari e dai relativi rischi corruttivi.
Tale principio era stato avanzato dall’INU fin dal suo VIII congresso del 1960 con la presentazione di una proposta di Legge denominata “Codice dell’Urbanistica”, poi ripreso più volte nei suoi congressi seguenti, e progressivamente affinato sia nell’impianto teorico che nella prassi pianificatoria (fra gli altri S.Pompei – 1998).
Gli anni ’80 si aprono con un progressivo svuotamento dell’efficacia degli strumenti contenuti nelle leggi di riforma sopra richiamate, conquistate nei decenni precedenti, ed inoltre con la perdita del governo locale di numerose grandi città che erano state conquistate dalla sinistra cinque anni prima. Sono anni in cui si impone anche culturalmente il liberismo rampante, emblematicamente rappresentato dai governi Thatcher e Reagan, che contribuisce, in Italia, a una crescente distanza politica fra PCI e PSI.
Per il governo delle città prevale, e contagia anche parte della sinistra, la fiducia nel mercato, o quanto meno la rassegnazione alle sue pratiche compromissorie, che prosegue negli anni ’90, anche dopo il momentaneo scossone di Tangentopoli. La pianificazione urbanistica viene sovente contestata per la sua rigidezza (i “lacci e lacciuoli”) a cui si contrappone la duttilità e immediatezza del progetto urbano. La dialettica fra Piano e Progetto caratterizza un’intera fase di confronto intellettuale e politico, in cui le tematiche del “disegno” urbano e del “progetto di suolo” tendono a mettere in ombra i risvolti sociali. Compare nei provvedimenti legislativi una parola ambigua che non ci abbandonerà più fino ai nostri giorni: ‘semplificazione’. Peraltro sono anche gli anni della Legge Galasso (n. 431/1985) che per la prima volta introduce una tutela ambientale e paesaggistica automatica (“ope legis”) su intere categorie di beni, superando il concetto di tutela limitato a singole bellezze, e che da vita ai Piani Paesistici Regionali, pur con tempistiche ed effetti di tutela molto differenziati e diluiti nel tempo da Regione a Regione.
Per quanto riguarda la politica per la casa, un flusso di risorse statali, pur in progressiva riduzione, permane ancora per il decennio 1978-‘88 con il “Piano decennale per la casa”, finanziato con i fondi Gescal prelevati dalle buste-paga dei lavoratori, ma già negli anni ’90 il tema della casa tende a scompare dall’agenda politica: i governi di centro-sinistra lo considerano ormai un problema poco più che di nicchia, destinato a risolversi da solo con le dinamiche di mercato e la crescita economica; per quanto riguarda il patrimonio di case pubbliche, benché in Italia sia proporzionalmente inferiore a quello di molti altri paesi europei, si passa da una logica di implementazione a una di mera gestione, comprensivo anche di progressivi piani di svendita. E non si può dire che questa deriva sia stata adeguatamente contrastata da sinistra.
Nel 1998 scompare dal bilancio dello Stato ogni finanziamento per l’edilizia pubblica, la cui competenza viene trasferita alle Regioni senza alcun correlato trasferimento di fondi: le aziende locali (IACP, poi ACER) devono finanziarsi con i canoni. Da allora gli investimenti statali per rispondere ai bisogni abitativi sono stati tra i più bassi in Europa [1].
Con i Governi Berlusconi, intervallati con quelli dell’Ulivo l’intervento dello Stato nelle politiche urbane prende la forma di provvedimenti occasionali a spot che finanziano volta a volta “Programmi integrati”, “Contratti di Quartiere”, PRUSST, e simili. Sono strumenti che per la loro estemporaneità non consentono una programmazione urbana di medio periodo e anzi inducono tendenzialmente alla deroga dalla pianificazione urbana vigente, ma d’altra parte hanno il merito di spostare progressivamente l’attenzione delle politiche urbane sulle periferie, sulla riqualificazione delle aree dismesse o degradate, ivi compresi i vecchi insediamenti ERP, piuttosto che sulla crescita ulteriore della città, in ciò incrociando una crescente consapevolezza, nel dibattito culturale e nel movimento ambientalista, che occorra frenare l’ulteriore consumo di suolo per dilatazione urbana e dedicarsi alla riqualificazione del già costruito.
Le Amministrazioni locali di sinistra si adeguano a questi finanziamenti a singhiozzo e cercano di sfruttare al meglio le “lotterie” di risorse statali che volta a volta si presentano; ma questa stagione produce due conseguenze rilevanti:
– legano in modo sempre più stringente le possibilità di intervento dei Comuni ad accordi che comportino il co-finanzamento privato: quella che viene chiamata, con diverse sfumature di senso a seconda del punto di vista, “urbanistica contrattata”;
– inoltre concentrano le risorse e le possibilità di intervento sulle città, sulle “aree ad alta tensione abitativa”, in alcuni casi sulle sole Città Metropolitane, sguarnendo e disarmando di possibilità operative il resto del territorio, e tendendo ad aggravare le disuguaglianze territoriali.
Comunque, fino alla crisi del 2008, la dinamica edilizia resta galoppante; gli interventi di riqualificazione di aree urbane dismesse o degradate restano occasionali e minoritarie rispetto alla produzione di nuove case e nuovi insediamenti, spinta da una domanda che sembra inarrestabile, non solo nelle città ma anche nei centri medi e piccoli, al netto delle sole aree di spopolamento.
La crisi che si innesca nel 2008 e si protrae negli anni seguenti ha diverse conseguenze: il settore della produzione edilizio subisce una sensibile contrazione, sia del numero di occupati che del numero di imprese, con la scomparsa di numerosi player medio-grandi (fra cui le cooperative di costruzione); il mercato delle compravendite si contrae trascinando per diversi anni un problema di nuove costruzioni invendute e di nuovi insediamenti avviati e rimasti a metà. Nel frattempo cresce la sensibilità diffusa per i temi ambientali e una attenzione/conflittualità contro ogni consumo di suolo agricolo, che porta a prime leggi urbanistiche regionali (Toscana, Emilia-Romagna) orientate, quanto meno nelle intenzioni, a frenare l’espansione urbana e alla rigenerazione del patrimonio costruito.
Dalla selezione prodotta dalla crisi esce un mercato diverso, più finanziarizzato, in cui l’impresa di costruzione resta protagonista solo nel segmento delle manutenzioni e dei medio-piccoli interventi di ristrutturazione, mentre le trasformazioni urbane restano appannaggio di investitori robusti (developer, fondi immobiliari) capaci di attendere tempi di ritorno anche non brevi.
Il superamento lento della crisi avviene nella direzione di una divaricazione territoriale più marcata che in passato. Nelle città più grandi ed attrattive (oltre che in selezionate mete turistiche), il mix di dinamiche economiche, finanziarie, demografiche e di attrattività anche turistica fa sì che le trasformazioni urbane generano elevate quote di rendita immobiliare e attirano investitori anche dall’estero.
In queste stesse località attrattive il problema dell’accesso alla casa da parte delle fasce di reddito più deboli, dopo anni di latenza, torna d’urgente attualità, riproponendosi in termini di problematiche sociali crescenti, dovute all’incremento dei prezzi delle abitazioni e alla crisi del mercato dell’affitto, anche eroso dal dirottamento di una parte dell’offerta verso gli affitti turistici.
Viceversa, in ampie zone del paese (le cosiddette “aree interne” ma non solo quelle in senso stretto) l’assenza o debolezza della domanda abitativa, correlata ad una popolazione invecchiata e in diminuzione e talvolta ad un patrimonio immobiliare sovrabbondante, non consentono la formazione di margini significativi di rendita nelle trasformazioni edilizie e riducono al minimo la disponibilità all’investimento, anche da parte delle stesse famiglie residenti. In queste situazioni le Amministrazioni locali patiscono la drastica riduzione di risorse sia da parte dello stato che da parte di una stagnante attività edilizia privata. Le loro politiche urbane si devono concentrare nello sforzo, spesso vano, di riuscire a tenere aperti i servizi realizzati in passato, contrastando i ricorrenti processi di chiusura di quelli privati (es. attività commerciali) e di ‘razionalizzazione territoriale’ di quelli pubblici: scuole, uffici postali, servizi sanitari, ….. La mancanza di formazione di rendita si traduce in stagnazione, e la riduzione dell’offerta di servizi si traduce in ulteriore spinta all’abbandono; un circolo vizioso che solo mirate risorse pubbliche possono spezzare.
Nelle città, nelle aree ad alta tensione abitativa, proprio in virtù dell’elevata formazione di rendita immobiliare, le Amministrazioni locali sarebbero in teoria nelle condizioni di ricavare dalle trasformazioni urbanistiche quote potenzialmente significative di risorse per la città pubblica e la comunità, in termini di maggiore qualità dello spazio pubblico, di rinnovo del sistema dei servizi, di quote di offerta abitativa sociale.
Nella stagione della rigenerazione urbana, il tema non è comprimere la rendita, frutto di dinamiche dei valori dei suoli e degli immobili che sovrastano le possibilità dell’Amministrazione locale, ma, come prima e più di prima, di estrarne una parte rilevante redistribuendola alla città e ai cittadini.
Questo criterio diventa anche legge nel 2014[2] (governo Renzi) quando, agli oneri di urbanizzazione, viene aggiunto il “contributo straordinario”, da erogare a favore del Comune “in misura non inferiore al 50%” del “maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica o in deroga” [3].
Ma la formalizzazione di questo principio in legge non è bastata e non basta ad assicurarne l’applicazione; essa richiede sia la volontà che la capacità di affrontare una serie di problematiche complesse e in parte nuove rispetto alla stagione precedente.
Diversamente dall’espansione urbana, che si poteva tentare di pianificare nello spazio (decidere dove urbanizzare) e nel tempo (qualcuno ricorda i programmi poliennali di attuazione?), la rigenerazione appare ben difficilmente programmabile, sia nel tempo, che nello spazio. Se è lecito individuare delle aree o dei comparti in cui appare prioritaria e da favorire, nella pratica le possibilità di attuazione maturano secondo modalità randomizzate, nel tempo e nello spazio urbano, sulla base di congiunzioni astrali di fattori difficilmente governabili: la disponibilità di capitali da parte delle proprietà, la possibilità di accordo fra più proprietari coinvolti, portatori ciascuno di proprie esigenze, aspettative o limiti, l’occasionale possibilità di accedere a canali finanziari pubblici, l’individuazione preventiva di un utilizzatore finale, ecc.
Fino a quando si è trattato di estrarre a favore della collettività una quota della rendita generata dall’urbanizzazione di nuove aree agricole, è stato possibile, con le tecniche di perequazione urbanistica, definire in termini generali il plusvalore prodotto dalle trasformazioni, come differenza fra il valore ante e post-intervento, schematicamente definibili, e stabilire regole tendenzialmente omogenee con cui quantificare le contropartite (aree, opere pubbliche, ….) da richiedere. Ma quando si tratta di operazioni di trasformazione di aree già insediate, dismesse o degradate, la faccenda si complica per l’entrata in gioco di numerosi fattori fortemente specifici di ciascuna operazione: valore d’uso e di posizione degli immobili preesistenti, costi di bonifica del suolo, specifiche condizioni ambientali e di infrastrutturazione. Così la teoria rigorosa della perequazione si slabbra inevitabilmente in una pratica di valutazione e negoziazione delle ‘ragioni di scambio’ caso per caso.
Per conseguenza il Piano urbanistico comunale tende necessariamente a diventare un piano di indirizzo prevalentemente strategico che incorpori elevati margini di flessibilità operativa (vedi il PUG della legge urbanistica emiliano-romagnola, o il Documento di Piano del PGT lombardo). Dove invece la legislazione regionale resta ancorata ad una pianificazione rigida, si procede con continue varianti.
Per gestire efficacemente una sequenza di valutazioni economiche e conseguenti negoziazioni, ciascuna marcatamente specifica, occorre sia una solida volontà politica di ricavare il massimo di benefici pubblici per la collettività, riducendo al minimo, senza naturalmente azzerarla, la quota di plusvalore che resta all’operatore privato, sia adeguate competenze tecnico-economiche: due condizioni entrambe tutt’altro che scontate, anzi infrequenti.
Quanto alla volontà politica, le recenti vicende urbanistiche e giudiziarie milanesi hanno mostrato, se ce ne fosse stato bisogno, che una tendenza a considerare comunque positive in sé l’attrazione di capitali e le trasformazioni urbanistiche, a prescindere dalla qualità e quantità di benefici pubblici che producono e dagli effetti sulle categorie sociali, sia tuttora un abito mentale che ha contagiato in qualche misura anche Amministrazioni di sinistra. E in Emilia-Romagna, a ridimensionare e circoscrivere la portata del dispositivo legislativo sul “contributo straordinario” rapportato alla rendita generata ha contribuito anche l’ultima legge urbanistica n.24/2017 che, nell’intento di favorire la rigenerazione urbana, ha limitato l’applicazione del “contributo” stesso alle sole nuove urbanizzazioni, disponendone la non applicazione nelle trasformazioni dell’edificato.
E quanto alle competenze tecnico-economiche, occorre ricordare come, diversamente da altri contesti giuridici come quello anglosassone, tutta la nostra cultura amministrativa ai vari livelli sia conformata essenzialmente alla verifica di legittimità degli atti, non alla loro convenienza economica e sociale; e gli apparati tecnici degli Enti locali non fanno certo eccezione, sia per la tipologia di competenze, nelle quali prevalgono quelle tecniche e quelle giuridiche mentre sono molto meno frequenti quelle economiche, sia per le prassi di lavoro e la definizione delle responsabilità. In mancanza di adeguate competenze interne al Comune, le stime sui valori che si generano e da porre alla base degli accordi negoziali pubblico-privato dovrebbero essere affidate ad agenzie pubbliche certificate.
Già vent’anni fa studiosi di economia urbana (Fausto Curti, 2006; Roberto Camagni, 2006) avevano mostrato con accurate analisi economiche come, anche in operazioni urbanistiche considerate, nella pubblica narrazione, alquanto vantaggiose per la collettività, il beneficio pubblico rappresentasse in realtà una percentuale molto modesta, quando non del tutto marginale, del plusvalore prodotto, ed avevano rivolto alla cultura urbanistica di sinistra la raccomandazione a trattare i temi dei valori urbani e della rendita fondiaria e immobiliare con maggiore competenza e capacità critica. E a tutt’oggi, anche per la carenza di analisi economiche di questo tipo, sarebbe arduo indicare casi di trasformazione urbana in cui sia credibilmente documentato l’ottenimento di almeno la metà del plusvalore generato.
In termini generali e salvo eccezioni, la possibilità di gestire a vantaggio della collettività i percorsi negoziali che accompagnano i progetti di rigenerazione urbana sconta tuttora sia un divario di competenza economico-finanziaria e negoziale fra la parte pubblica e la parte privata, sia, sovente, una sorta di soggezione culturale della rappresentanza politica a un’ideologia ancora marcatamente quantitativa dello sviluppo. La possibilità di perseguire una città più giusta richiede di superare entrambi questi limiti.
Riferimenti bibliografici
Alberto Magnaghi et. altri – “La città-fabbrica” – CLUP Milano-1970
Giuseppe Campos Venuti – “Amministrare l’urbanistica”-– Einaudi 1967
Alberto Magnaghi – “Dalla città fabbrica alla città digitale. Saggi e ricerche” (1976-1981) in: «Quaderni del Territorio»
Edoardo Salzano con V. De Lucia e F. Strobbe – “Riforma urbanistica” – Edizioni delle autonomie, 1973
Stefano Pompei – “Il piano regolatore perequativo” –Hoepli 1998
Carlo Gasparrini – “Evoluzione normativa dei programmi complessi” in Ministero dei lavori pubblici- INU (a cura di) “I programmi di riqualificazione urbana” INU Roma 1997
Fausto Curti – Lo scambio leale. Negoziazione urbanistica e offerta privata di spazi e servizi pubblici –– Edizioni Officina 2006
Roberto Camagni – Valutazione economica e valutazione strategica di programmi e progetti territoriali ––Ed. Franco Angeli 2006
AA.VV. – La città possibile- Fondazione Giangiacomo Feltrinelli 2025
[1] Nel 2021, secondo Eurostat, la spesa pubblica pro capite per le politiche abitative in Italia era di appena 11,50 euro, contro una media UE di 104,50 euro, con punte di 199 euro in Germania e 210 euro in Francia. Inoltre l’offerta di edilizia residenziale pubblica è enormemente inferiore alla domanda: secondo l’OCSE, mentre in Europa mediamente l’8% delle abitazioni è di proprietà pubblica (con punte del 20% in Austria, Danimarca e Olanda), in Italia la quota è scesa a poco più del 2%, e continua a scendere in seguito a riscatti e dismissioni.
[2] Con la legge 164/2014 si modifica il Testo Unico dell’Edilizia (D.P.R. 380/2001) all’art. 16, comma 4, laddove si definiscono gli oneri di urbanizzazione, aggiungendo che tali oneri vanno rapportati anche “alla valutazione del maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica o in deroga. Tale maggior valore, calcolato dall’amministrazione comunale, è suddiviso in misura non inferiore al 50 per cento tra il comune e la parte privata ed è erogato da quest’ultima al comune stesso sotto forma di contributo straordinario, che attesta l’interesse pubblico, in versamento finanziario, vincolato a specifico centro di costo per la realizzazione di opere pubbliche e servizi da realizzare nel contesto in cui ricade l’intervento, cessione di aree o immobili da destinare a servizi di pubblica utilità, edilizia residenziale sociale od opere pubbliche”.
[3] Casistica agevolmente estensibile agli accordi operativi che conformino diritti edificatori fino a quel momento non conformati.
