Il caso Bologna: la città democratica del dopoguerra (1)

Il caso Bologna: la città democratica del dopoguerra (1)

Dal 1889 alla seconda guerra mondiale

Bologna all’inizio della guerra aveva ancora in vigore il primo Piano Regolatore e di Ampliamento adottato il 21/11/1885 e approvato l’11/04/1889 con Sindaco Gaetano Tacconi.

Il Piano verrà prorogato di 25 anni nel 1929.

Questo Piano, fra i primi redatti dopo l’Unità, in particolare per le città più importanti (Roma, Milano, Firenze, Napoli), prevedeva un’ingente espansione della città oltre le mura, entro i limiti di un asse esterno, il cosiddetto “anello dell’89”, che definiva l’ampliamento della città.

Si prevedevano così insediamenti popolari con un assetto a maglia rettangolare, specie a nord, poi denominati Cirenaica e Bolognina e quartieri giardino destinati alla nuova borghesia (a Ovest fuori dalle porte Sant’Isaia e Saragozza, a Est fuori dalle porte Mazzini e Santo Stefano). Si anticipava poi l’abbattimento delle mura e si prevedeva un massiccio intervento di sventramento di alcune parti della città, in particolare sul nuovo asse est-ovest che collegava Porta San Donato a Porta Lame anche per la realizzazione della nuova zona universitaria. Altri abbattimenti erano previsti sulla direttrice due torri via San Felice che porteranno nei primi 30 anni del ‘900 alle attuali via Rizzoli e via Ugo Bassi e sull’asse sud-nord che porterà poi negli stessi anni alla realizzazione dell’attuale via Marconi.

L’impianto del 1889, pensato quando Bologna contava poco più di 100.000 abitanti, ha sostenuto lo sviluppo della città fino alle soglie della seconda guerra mondiale, assorbendo processi immigratori e di sviluppo urbano che hanno portato la popolazione a 300.000 abitanti e definendo quelli che poi diventeranno per noi il centro storico e la periferia storica.

Nel 1938, proprio alla vigilia della seconda guerra mondiale, viene indetto un concorso per il nuovo Piano Regolatore Generale da cui escono vincitori 5 progetti con, al primo posto, il gruppo romano capeggiato da Plinio Marconi. Nel 1939 i gruppi vincitori e l’Ufficio tecnico comunale ricevono l’incarico di elaborare il nuovo PRG, coordinati da Plinio Marconi, ma in pratica verrà predisposto solo un Piano particolareggiato di alcune zone del centro cittadino, sospeso poi nel 1941 dal Ministero dei Lavori Pubblici con l’arrivo della guerra.

Dopo la seconda guerra mondiale

Bologna esce dalla seconda guerra mondiale distrutta a metà.

Dal luglio del ‘43 alla primavera del ’45, 93 bombardamenti oltre a provocare 2.481 morti e 2.074 feriti provocano questi danni: 38.500 vani distrutti (pari al 13,7%), 16.500 vani semidistrutti (pari al 5,6%), 66.000 vani danneggiati (pari al 23,6%).

Il 43% dei vani abitabili è quindi inutilizzabile e gravissimi sono i danni al patrimonio storico e monumentale.

Il sindaco Giuseppe Dozza avvia la ricostruzione

Dopo la Liberazione il sindaco Giuseppe Dozza si trova di fronte ad una città che va ricostruita sia dal punto di vista edilizio e amministrativo che dal punto di vista morale e civile.

Si tratta di ridare fiducia ai cittadini e di renderli partecipi all’impresa che si prospetta. Due sono allora gli strumenti che egli utilizza per primi a tal fine: i Consigli tributari e le Consulte popolari cittadine.

I Consigli tributari avevano il compito di coadiuvare gli uffici comunali nella gestione locale dell’imposta sulla famiglia. L’imposta sulla famiglia (o di focatico come denominata all’inizio) era un tributo comunale che, fin dal 1868 in forme diverse, tassava il reddito complessivo del gruppo famigliare. Essa faceva esclusivamente riferimento a tutte quelle circostanze che contribuivano ai maggiori o minori agi di una famiglia ed alla sua posizione sociale. L’imposta fu poi abolita con la riforma tributaria del 1974. 

Si trattava quindi di assicurare equità e trasparenza all’applicazione del tributo comunale anche attraverso la scoperta degli evasori. Di qui addirittura l’idea di “…trasformare l’assessorato ai tributi in una “casa di vetro”, e non solo in senso metaforico. Così gli uffici della ripartizione tributi, compresa la stanza dell’assessore, venivano separati dagli altri e racchiusi fra pareti trasparenti, attraverso le quali i cittadini potevano “vedere” come si lavorava sui loro redditi.”
I Consigli tributari decentrati nella città, composti da rappresentanti di tutte le categorie economiche e sociali, nominati dal Consiglio comunale, avevano dunque il compito di controllo e di collaborazione nell’applicazione del tributo.

Si iniziava così ad affermare a Bologna un principio che vedeva nella partecipazione anche il diritto di controllo sull’operato dell’Amministrazione e dei suoi eletti e di responsabilizzazione sulle loro scelte.

Sarà poi con le Consulte popolari cittadine che la partecipazione verrà allargata ancor più alla cittadinanza.

Il sindaco Dozza aveva perfettamente capito che non bastava il partito a garantire il consenso e il rapporto con i cittadini, ma che occorreva una sede in cui questo potesse farsi in maniera aperta e diffusa. Erano nate così nel 1947 le “Consulte popolari cittadine” non sulla base di un provvedimento istituzionale ma attraverso atti informali ispirati dalla Giunta e dai partiti, comunista e socialista, che la componevano. Alla Consulta partecipavano le persone più in vista ed attive del “rione” in cui essa si era formata (non si parla ancora di “quartieri” che nasceranno dopo). La “Consulta” finisce per essere lo strumento di trasmissione delle decisioni della Giunta ai cittadini perché questi esprimano le richieste che ne possono conseguire.

Il Piano di ricostruzione del 1947

Sulla base di uno studio sommario per un nuovo Piano Regolatore effettuato nel 1946, al fine di dare una prima risposta ai problemi più urgenti, nel 1947 viene predisposto il Piano di ricostruzione che viene approvato nel 1948. Con questo Piano si avvia la ricostruzione fisica della città dando grande importanza agli interventi sul patrimonio storico e monumentale inteso come portatore dell’identità cittadina.

Il PRG “scellerato” del 1958

Fra il 1952 ed il 1955 si procede poi con l’elaborazione del nuovo Piano Regolatore da parte di una commissione consultiva di cui fa parte come consulente anche Plinio Marconi vincitore del concorso del 1938. Il nuovo Piano, da alcuni poi chiamato «scellerato» viene adottato il 12 Ottobre 1955 e approvato il 18 aprile 1958.

Esso prevede innanzi tutto un incremento della popolazione da 600.000 fino a 1.000.000 di abitanti.

Prevede poi un’espansione a macchia d’olio della periferia con quartieri autonomi, dotati di qualche servizio, di 8.000 /12.000 abitanti. Si prevedono anche espansioni residenziali sulla collina.

Gli insediamenti di edilizia popolare dell’INA-Casa e dello IACP sono collocati nella estrema periferia. Nel centro storico si prevedono sventramenti e rettificazioni di strade in prossimità delle mura del Mille. Si prevede infine nella periferia nord la costruzione di un nuovo quartiere fieristico e, forse unica previsione centrata, una nuova circonvallazione esterna dove una decina d’anni più tardi sarà costruita la tangenziale complanare.

Un Piano in definitiva che era la conclusione di un itinerario vecchio e che partiva da un approccio che trovava le sue radici nella cultura urbanistica dell’anteguerra.

Il Libro Bianco su Bologna di Giuseppe Dossetti del 1956

È proprio nel momento in cui il nuovo Piano è adottato (12 Ottobre 1955), che il Cardinale Lercaro “obbliga” Giuseppe Dossetti a candidarsi a sindaco di Bologna alle elezioni amministrative del maggio 1956.

Dossetti prende questo “obbligo” con grande impegno e dà l’incarico al giovane sociologo Achille Ardigò di redigere per la Democrazia Cristiana un documento programmatico che diventa poi “Il Libro Bianco su Bologna” che si avvale di contributi importanti come quello dell’economista Beniamino Andreatta, dell’architetto Giorgio Trebbi e, soprattutto per l’argomento che più ci riguarda, dell’urbanista reggiano Osvaldo Piacentini, fraterno amico e conterraneo di Dossetti.

Dossetti con il suo Libro Bianco mette in discussione alla radice il PRG del 1956 denunciandone i limiti e l’arretratezza della visione complessiva.

Tutti i punti trattati dal Libro Bianco hanno a che fare con l’urbanistica e la pianificazione ma in particolare questi cinque sono quelli che presentano le maggiori novità e gli stimoli più importanti rispetto a come la Giunta Dozza intendeva affrontare il futuro della città:

1. La conoscenza della realtà cittadina
2. La partecipazione dei cittadini alle scelte dell’Amministrazione comunale
3. Il riassetto urbanistico e sociale della città per quartieri organici
4. Il decentramento amministrativo nei quartieri
5. Il ruolo centrale dell’edilizia popolare

Insomma, se pensiamo al conservatorismo di sinistra di quel momento a Bologna, il “Libro Bianco” propone innanzi tutto una vera rivoluzione culturale. Basti pensare, in materia di urbanistica, ai numerosi riferimenti che nel corso dell’esposizione si fanno alla “Cultura della città” di Lewis Mumford (edito negli Stati Uniti nel 1938 e con la sua prima edizione in italiano per le edizioni di Comunità di Adriano Olivetti nel 1954) che, trattando della evoluzione della città occidentale dal medioevo in poi, afferma i valori democratici, sociali ed ecologici cui la nuova cultura urbana deve attenersi.

In quel libro Mumford aveva scritto “Oggi dobbiamo trattare il nucleo sociale quale elemento fondamentale di ogni piano urbanistico”, concetto che resta uno dei principi ispiratori della critica del Libro Bianco al Piano Regolatore del 1956.

La DC pur uscendo sconfitta dalle elezioni del 1956 ottiene la più alta percentuale di voti (27,7%) mai ottenuta, né prima né dopo, a Bologna.

Il gruppo consiliare DC porta in Consiglio i temi affrontati e le proposte del Libro Bianco trovando spesso un dialogo con le forze “conservatrici” di sinistra del Consiglio comunale che devono a questo dibattito notevoli cambiamenti nell’approccio ai problemi che toccavano la città.

Questi semi germogliano anche dopo che Dossetti nel marzo 1958 si dimette dal Consiglio venendo poi ordinato sacerdote nel 1959.

Resta in Consiglio Achille Ardigò, pure eletto nel 1956 con Dossetti, ed un fedele gruppo di altri consiglieri democristiani a portare avanti le idee del Libro Bianco, costringendo la maggioranza, in particolare la componente comunista, ad una riflessione sempre più critica sulle linee del partito  relativamente alla gestione e al futuro della città.

La città che cambia

La città intanto sta cambiando rapidamente.

Nel decennio tra il 1950 e il 1960 Bologna ha una crescita demografica pari al 30%, una delle più rilevanti del Paese. La città passa dai 330.000 abitanti del 1950 ai 440.000 del 1961.

Il motivo di un aumento così rapido è da ricercare soprattutto nella immigrazione dalle campagne e dalla montagna della provincia e, in misura minore, dalle regioni del sud. Il fenomeno è conseguente al nuovo sviluppo industriale di Bologna dovuto in particolare alla flessibilità e al notevole livello di specializzazione di numerose piccole e medie imprese, riunite in reti o distretti, che orientano la produzione a particolari porzioni di mercato.

I settori industriali più attivi sono quelli del packaging e della motoristica.

Tra il 1951 e il 1961 le aziende nella provincia di Bologna passano da 13.280 a 21.060 e raddoppiano quasi gli addetti (da 74.834 a 127.877).

È in questo clima che Dozza si rende conto che anche la politica urbanistica, che aveva portato ad approvare lo “scellerato” piano del 1958, va rivista dal fondo. Capisce perfettamente che la città che lui aveva prefigurato col suo Piano vigente non era quella che una politica di sinistra doveva prefigurare e arriva dunque alla decisione di chiamare chi potesse servire a questo scopo.

Giuseppe Dozza chiama Giuseppe Campos Venuti assessore all’urbanistica

Nel 1960 Mario Alicata, responsabile della cultura nella direzione nazionale del PCI, riceve da Renato Zangheri, che a Bologna nel partito si occupa di cultura, l’invito a segnalare il nome di un urbanista che, quale assessore all’urbanistica d’area comunista, contribuisca a riformare la politica della  città.  È così che Giuseppe Campos Venuti, a trentaquattro anni, dopo il rifiuto di Carlo Melograni e Carlo Aymonino, arriva a Bologna candidato alle elezioni comunali e, pur non essendo entrato nella lista degli eletti, entra in Consiglio comunale in sostituzione di un eletto che opziona per il Consiglio provinciale.

Campos entra nella Giunta comunale come assessore all’urbanistica in una Giunta composta dal gruppo Due Torri (Partito Comunista Italiano ed indipendenti), Partito socialista italiano e Unione socialista. Gli assessori, oltre Campos, sono Gianguido Borghese (assessore anziano, socialista), Athos Bellettini, Giuseppe Beltrame, Pietro Crocioni, Renato Cenerini, Umbro Lorenzini, Renato Zangheri, Ettore Tarozzi, Vincenzo Picchi e Giuseppe Soavi, comunisti, Delio Bonazzi (Psi).

Assessori supplenti i signori Antonio Panieri, Armando Sarti e Arcangelo Caparrini, comunisti.

Un gruppo giovane (la media dell’età intorno ai 30 anni) di grande qualità con grandi ideali e motivazioni che Camilla Cederna in un numero dell’Espresso del 1963 chiama “I Diamanti rossi di San Petronio”.

È con questi assessori che nasce in vari campi una politica comunale fino allora sconosciuta. Renato Zangheri per la cultura con iniziative a grande partecipazione artistiche, letterarie e storiche : è lui che  nel 1963 istituisce, come sezione della Biblioteca dell’Archiginnasio, la Cineteca di Bologna che diventerà una eccellenza in campo internazionale. Ettore Tarozzi alla istruzione che pone Bologna all’avanguardia  nelle riforme  per l’istituzione della scuola media unica  e della scuola dell’infanzia. E poi, solo per ricordare qualcuna delle più significative riforme nel campo sanitario, l’assistenza domiciliare per gli anziani in modo da mantenerli nella vita sociale famigliare e i day hospital per ridurre le ospedalizzazioni non indispensabili.

Campos si confronta subito con una cultura urbanistica antiquata che, come lui stesso dirà in seguito «…poco si era accorta delle novità contenute nel libro Bianco di Dossetti del 1956,… » e si applica per innovarla.

Campos è assessore all’urbanistica dal 1960 al 1966 e con un memorabile intervento, pronunciato in Consiglio comunale durante la discussione sul bilancio del 1961 e poi pubblicato col titolo “Politica urbanistica a Bologna. Orientamenti programmatici” traccia le linee per una nuova stagione dell’urbanistica cittadina a partire dal ruolo strategico dell’edilizia popolare e dall’esigenza di una visione di pianificazione allargata alla dimensione intercomunale e regionale.

Un programma organico e lungimirante che mantenesse ferma la lotta alla rendita urbana e da attuare progressivamente nel tempo: “la pianificazione continua”. Un concetto alla cui base stava la sua idea.

Il ruolo strategico dell’edilizia popolare nell’urbanistica di Campos

Campos si adopera perché nel 1962 il Consiglio comunale decida ufficialmente che il Piano per l’Edilizia Economica e Popolare (PEEP), che viene adottato il 21 giugno 1963,  costituisca la prima tappa strategica per la riforma urbanistica bolognese.

L’occasione è quella fornita della legge n. 167 del 18 aprile 1962 che consente all’Amministrazione comunale di cedere a prezzo politico aree demaniali o espropriate per fini pubblici. La previsione è quella di realizzare i “quartieri organici” di cui al Libro Bianco di Dossetti. Per scongiurare la segregazione sociale, si concentra nelle aree periferiche del PEEP l’intervento comunale in servizi, verde e impianti sportivi. Il Piano per l’Edilizia Economica e Popolare tende a contrastare i meccanismi che inducevano l’accrescersi delle rendite urbane, assolute e posizionali.

È l’occasione per rimettere in discussione le previsioni demografiche del Piano in vigore, portandole da 1.000.000 a 500.000 abitanti.  È l’occasione per una revisione sostanziale di tutto l’impianto urbanistico dello “scellerato” Piano approvato nel 1958.

L’arrivo di Campos, la nuova composizione della Giunta voluta da Giuseppe Dozza, l’evoluzione politica che nel frattempo aveva segnato il cammino dei partiti di maggioranza e il dialogo che si era aperto con la Democrazia Cristiana (la “concordia discors” di Ardigò), dà una sterzata decisa alla linea politica della Giunta e non solo in materia urbanistica.

E così la Giunta Dozza mette a punto un Documento programmatico “Valutazioni e orientamenti per un programma di sviluppo della città di Bologna e del comprensorio”, che viene approvato il 5 aprile 1963 dal Consiglio comunale e che confluisce in seguito nel programma elettorale per le elezioni amministrative del 1964 del gruppo Due Torri.

Il Documento viene pubblicato poi a cura dell’Ufficio relazioni pubbliche del Comune di Bologna in un corposo libro edito da Zanichelli a Bologna nel novembre 1964, che comprende le prime azioni che l’Amministrazione aveva già attivato, come quella del Decentramento del 1960 o quella del Piano per l’Edilizia Economica e Popolare del 1960-1963.

Le critiche da cui partiva il Libro Bianco al PRG del 1955 sono ben presenti nel Documento programmatico a partire dalla denunciata carenza del PRG vigente relativa alle indagini socio-economiche, che  sono centrali nel Documento, e dal ridimensionamento delle previsioni demografiche .

Nel capitolo dedicato al Decentramento democratico il Documento richiama l’importanza della collaborazione fra tutte le forze politiche del Consiglio (la concordia discors di Ardigò) per l’attuazione di quella politica che porterà agli esiti di cui al punto seguente sul decentramento democratico di Dozza.

Da queste ultime affermazioni è evidente il contributo importante e costruttivo di Dossetti con il suo Libro Bianco per una politica nuova e partecipe del “patrimonio culturale e spirituale di tutti”.

Campos e la nuova stagione dell’urbanistica

Campos propone un programma organico e lungimirante che mantiene ferma la lotta alla rendita urbana e che viene attuato progressivamente nel tempo con “la pianificazione continua”.

È l’occasione per una revisione sostanziale di tutto l’impianto urbanistico dello “scellerato” Piano

esistente che porterà poi alla Variante generale del PRG adottata il 6 aprile 1970 con il nuovo assessore all’urbanistica Armando Sarti.

È  con Campos comunque che a partire dal decentramento democratico del 1960, si stabiliscono i fondamenti di questo Piano e della politica che lo determina: contenimento della tendenziale espansione a macchia d’olio e livellamento delle differenze tra centro e periferia; ruolo strategico dell’ edilizia popolare; ridimensionamento delle previsioni demografiche; salvaguardia della collina; salvaguardia del centro storico; decentramento direzionale;  sviluppo industriale; diffusione dei servizi: le scuole; diffusione del verde; moderna rete viaria.

Importante anche per gli assetti futuri dell’apparato tecnico comunale è la scelta di Campos di reclutare un gruppo di giovani architetti che saranno decisivi per la riuscita della riforma urbanistica bolognese: Cervellati, Mattioli, Morelli e Carrieri per il PRG di Bologna e Mazzanti, Franca Tarozzi e Maldini per il PIC di cui parlo di seguito. Nasce così un Ufficio di piano che verrà integrato nel tempo con protagonisti le figure di cui sopra e che resterà uno dei caposaldi della qualità della pianificazione della città e del comprensorio.

Il Piano regolatore intercomunale (PIC) dell’inizio degli anni ‘60

Il Comune sotto le indicazioni di Campos, partendo dalla Legge urbanistica nazionale 1150/42 che prevedeva all’art. 12 l’istituto del Piano Regolatore Generale Intercomunale “Quando per le caratteristiche di sviluppo degli aggregati edilizi di due o più Comuni contermini si riconosca opportuno il coordinamento delle direttive riguardanti l’assetto urbanistico dei Comuni stessi”, riesce a fare approvare un decreto che istituisce dopo quelli di Torino, Roma e Milano il Piano Intercomunale (PIC) per Bologna e 14 comuni vicini: circa 113.000 abitanti fuori dal capoluogo che con Bologna arrivavano a 557.000.

L’importanza del lavoro avviato sul PIC bolognese è legata al fatto che proprio in quegli anni era iniziata la grande trasformazione economica e sociale di questi borghi che da contadini diventano le periferie industriali della città capoluogo che invece tende a terziarizzarsi. Il Piano si prefigge dunque di governare questa trasformazione in termini democratici coinvolgendo in prima persona tutti i comuni dell’area, contrariamente da quanto disposto dal decreto istitutivo che attribuiva la responsabilità esclusivamente al comune capoluogo.

Campos propone che il piano sia elaborato in termini di “città territorio” praticando una pianificazione policentrica in cui inserire in forma coordinata sia i piani comunali dei piccoli comuni che quello del capoluogo.

Propone anche che per contrastare la rendita urbana nella prima fase la pianificazione intercomunale fosse di “minima previsione” chiedendo che come per Bologna si stavano ridimensionando le previsioni del PRG la stessa cosa avvenga nei comuni limitrofi contenendo al minimo le previsioni. Applica poi, per la prima volta, un principio di “perequazione urbanistica” prescrivendo che nei comparti di espansione l’indice di edificabilità sia applicato su tutta la superficie della quale però il 50% vada ceduto al Comune per le strade, i servizi pubblici, il verde e l’edilizia sovvenzionata.

Purtroppo l’organo prefettizio che per conto del Governo centrale aveva il compito di approvare o respingere le delibere comunali (GPA-Giunta Provinciale Amministrativa) boccia tutte le norme di attuazione dei PRG di minima previsione e il detto meccanismo di perequazione.

Dopo un altro tentativo di riproposizione delle norme i comuni abbandonano questa strada, attenendosi però ai principi di fondo, con l’utilizzazione diffusa dei meccanismi di esproprio che le leggi consentivano. In tale modo si contende alla speculazione il maggior numero di aree possibile e si minimizza la formazione della rendita fondiaria urbana.

Anche se lo Schema generale di pianificazione del comprensorio, presentato all’Assemblea dei sindaci nel 1970, non è stato formalmente adottato, la scelta della direttrice di sviluppo a Nord entrerà nella Variante di Bologna del 1970 come zona per “nuove quote di sviluppo urbano” e determina la struttura che ancora oggi contraddistingue il territorio intercomunale bolognese.

La scelta di allargare la dimensione del piano della città al comprensorio è talmente chiara da portare la programmazione comunale del 5 aprile 1963, la prima di questo tipo in Italia e di cui si è fatto cenno precedentemente, a titolarsi “Programma di sviluppo della città e del comprensorio”.

Il documento al capitolo 10° dedicato agli “Strumenti della pianificazione urbanistica” mette in primo luogo il Piano Intercomunale definendone così i criteri fondamentali:
a) Pianificazione legata alla programmazione economica

b) Pianificazione territoriale da considerare come strumento di lotta contro la rendita fondiaria urbana

c) Pianificazione territoriale redatta secondo criteri democratici

La linea riformista di Dozza sul bilancio comunale

Nel 1962 Dozza al fine di recuperare finanziamenti straordinari per gli ambiziosi programmi comunali abbandona il bilancio in “pareggio”, rivoluzionando la linea precedente che di quel pareggio aveva fatto una bandiera.

L’austera politica che aveva realizzato la ricostruzione cede il passo al keynesiano “deficit spending” che consente di allargare la massa degli investimenti comunali, generando da un lato una ricaduta positiva sull’economia cittadina e creando, dall’altro, con la moltiplicazione dei servizi, un deciso miglioramento della qualità della vita. L’operazione enfatizzata come una “redistribuzione dei redditi a vantaggio dei lavoratori” è determinante per la crescita economica e sociale della città.

Il decentramento democratico del 1960: i quartieri

Come detto precedentemente le Consulte sono la prima forma partecipativa a Bologna che Dozza attua nell’immediato dopoguerra al fine di coinvolgere i cittadini nelle scelte dell’Amministrazione.

Negli anni ’60 si riprendono le proposte che Giuseppe Dossetti avanza nel suo Libro Bianco con l’obiettivo principale di proporre un programma fondato sull’“autogoverno dei cittadini di uno stesso quartiere”. La riconfermata Giunta Dozza fa propria  la  lungimirante intuizione di Osvaldo Piacentini di suddividere l’area urbana in quartieri avviando così la prima di una serie di sperimentazioni che confluiranno nella Legge nazionale n. 278 dell’8 aprile 1976 che  istituirà i Consigli circoscrizionali.

Riporto qui di seguito alcuni passaggi tratti dal già più volte richiamato “Valutazioni e orientamenti per un programma di sviluppo della città di Bologna e del comprensorio”, Zanichelli, Bologna, 1964, p.124 e p. 125 (Documento della Giunta comunale di Bologna presentato al Consiglio il 5 aprile 1963)” al capitolo il “Decentramento democratico”, che meglio di qualsiasi altro danno il senso dell’importanza e della compiutezza di quelle decisioni. 

“Le tappe essenziali di questa politica, che emergono dal testo stesso della deliberazione, (delibera del Consiglio comunale del 21 settembre 1960), sono costituite dalla divisione della città in quattordici quartieri, ( Borgo Panigale, Santa Viola, Lame, Bolognina, Corticella, San Donato, San Vitale, Mazzini, Murri, San Ruffillo, Aldini, Colli, Andrea Costa, Barca , oltre al  Centro) definiti dalle tradizioni storiche, dalla strutturazione urbanistica e anche, in qualche caso, dal costume di vita; dall’istituzione di organismi democratici  destinati a esprimere la volontà della collettività di quartiere e a mantenere il tramite permanente con l’organizzazione centrale del comune attraverso un organismo non burocratico; e, infine, dall’istituzione in ogni quartiere di un centro civico, cioè in sostanza, di una casa comunale dove si raccoglieranno gli uffici, i servizi e le istituzioni capaci di esprimere un’opera direzionale di guida della collettività di quartiere. Questa politica è nata a Bologna, come uno dei momenti essenziali del terzo tempo della sua politica comunale. Proprio perché qui si potevano ritenere in un certo senso esaurite le istanze delle tappe precedenti, quella della ricostruzione e quella del rinnovamento,  e perché qui ad altissimo livello è giunta la lotta politica che vede, sì, divise le varie forze democratiche sui temi della politica quotidiana o della politica generale, ma tutte queste forze costringe la consapevolezza della necessità di dare figura e forma di istanze democratiche costituzionali alle voci infinite del movimento popolare e del movimento democratico” …”In virtù dell’istituzione di questo regolamento, in ogni quartiere verrà nominato un consiglio di quartiere composto da venti cittadini ivi residenti, e nominati nella stessa proporzione dei gruppi consigliari presenti nel consiglio comunale. Al consiglio di quartiere spetterà di rappresentare la collettività di quartiere e di esprimere democraticamente la volontà dei cittadini che vivono in esso. Verrà pure nominato un aggiunto del sindaco su voto del consiglio comunale e su parere della commissione per il decentramento…” La funzione del consiglio di quartiere dovrà essere operativa e di collegamento tra il quartiere e l’amministrazione comunale centrale”.

Quindi al di là di alcune decisioni centralistiche, che verranno successivamente superate (“ Il consiglio di quartiere composto da cittadini nominati nella stessa proporzione dei gruppi consigliari presenti nel consiglio comunale”, o, “Un aggiunto del sindaco su voto del consiglio comunale e su parere della commissione per il decentramento”) importanti e lungimiranti sono i già richiamati compiti assegnati al Consiglio di quartiere: “ Al consiglio di quartiere spetterà di rappresentare la collettività di quartiere e di esprimere democraticamente la volontà dei cittadini che vivono in esso.”.

La lunga strada del decentramento democratico proseguirà poi con il sindaco Guido Fanti quando, nel 1966, il centro storico viene diviso in quattro quartieri: San Vitale, Galvani, Malpighi, Marconi.

Nel 1985 il sindaco Walter Vitali istituisce poi la figura del Presidente e di un eventuale Vicepresidente di quartiere con l’elezione diretta degli organi di rappresentanza da parte dei cittadini. Nello stesso tempo si suddivide la città in nove quartieri.

Nel giugno 2016 entra ufficialmente in vigore a Bologna l’attuale articolazione amministrativa che ha portato a una riduzione dei quartieri da 9 a 6: Santo Stefano, Savena, Porto-Saragozza, San Donato-San Vitale, Navile e Borgo Panigale-Reno.

Col tempo i quartieri diventano, anche se faticosamente, la sede del confronto e della partecipazione costruttiva alle scelte dell’Amministrazione centrale. Specie all’inizio le varie commissioni erano molto seguite e frequentate con un notevole lavoro di elaborazione e di proposta. In particolare la commissione che si occupava di urbanistica era attiva e vivace in tutti i quartieri.

I nuovi sindaci dopo Giuseppe Dozza fino agli anni 80

Il 2 aprile 1966 Dozza si dimette per motivi di salute e gli succede Guido Fanti che resta sindaco fino al 29 luglio 1970, per diventare primo presidente della nuova Regione Emilia-Romagna. A lui succede Renato Zangheri dal 29 luglio 1970 al 29 aprile 1983 e poi Renzo Imbeni  dal 30 aprile 1983 al 27 febbraio 1993.

Riconosciuta è la continuità riformista nella conduzione della città da parte di questi tre sindaci e il primo faticoso avvio di Giuseppe Dozza a cui si devono comunque le radici del virtuoso percorso che li unisce nella gestione urbanistica e socio-economica della città.

Pure il continuo rafforzamento degli uffici tecnici con professionisti di valore, molti dei quali oltre al lavoro tecnico nel Comune erano tenuti a coprire il ruolo di assessori all’urbanistica nei Comuni limitrofi, è una strada comune ai tre sindaci che caratterizza tutto il percorso dell’urbanistica bolognese di quegli anni.

Importante per l’assetto futuro, anche economico,  di tutta la città è l’avvio da parte del sindaco Fanti del Fiera District con il progetto affidato nel 1967 all’architetto Kenzo Tange.

Così come è importante ricordare il grande impulso che viene dato in tutto quel periodo  al settore della Cooperazione, che finisce per diventare uno dei bracci operativi dell’ Amministrazione comunale per la realizzazione dei nuovi quartieri residenziali di ediliza popolare.

Il Piano di edilizia scolastica del 1968

Nel più volte citato “Programma di sviluppo della città e del comprensorio” del 5 aprile del 1963 il Comune di Bologna al capitolo 5 si pone l’obiettivo di ”inseguire la propria linea responsabile nella linea generale per lo sviluppo e la riforma della scuola in Italia, contribuendo così alla soluzione di un problema di adeguamento delle strutture scolastiche ai contenuti e alle esigenze espresse dalla nuova realtà sociale del paese” mettendo il problema scolastico al centro dello sviluppo economico-sociale della città.

Fin dal 1963 si imposta quindi un Piano della scuola nella città e nel comprensorio per il prossimo decennio che porterà a redigere nel 1967 un primo Piano per l’edilizia scolastica, approvato nel 1968, reso necessario anche dall’emanazione della legge n. 1859 del 31 dicembre 1962 che istituisce la scuola media unificata.

Il Piano, elaborato dall’architetto Novella Sansoni Tutino, introduce i criteri per la programmazione scolastica a partire dall’adozione dello standard di 40 m² di area per alunno destinati non solo all’edificio ma anche agli spazi aperti per attività educative e ricreative. Questo standard viene poi recepito dal Piano Regolatore Generale del 1970.

I criteri fondamentali su cui si basa il Piano, oltre ad una programmazione su scala comprensoriale e ad una forte integrazione fra pianificazione urbanistica e servizi educativi, sono: la localizzazione delle scuole in relazione ai nuovi quartieri in espansione e la previsione di nuove tipologie scolastiche con ampi spazi esterni e aree verdi.

Si avvia così un ampio e impegnativo programma di interventi che parte con la decisione, in mancanza di finanziamenti nazionali, di finanziare con risorse comunali ben 5 complessi scolastici.

Questo programma porterà negli anni seguenti Bologna a dotarsi di un sistema di scuole all’avanguardia, non solo in Italia, sia per il contenuto educativo che per i modelli edilizi che vengono redatti dall’ufficio Scuole appositamente costituito nel Comune. Tra gli importanti progetti di quell’ufficio tecnico si contano anche la conversione per la nuova didattica di  edifici scolastici preesistenti e la ristrutturazione di alcuni edifici storici o esistenti adibiti ad altro uso.

Come auspicato dal Piano le scuole sono al centro delle nuove urbanizzazioni e ne diventano il punto di principale aggregazione sociale e culturale.

Il Piano di salvaguardia della collina del 1969

Nel 1969 il Comune adotta una variante al Piano Regolatore per la salvaguardia della collina a sud della città dalla speculazione edilizia.

È con questo provvedimento che la città si dota di un patrimonio di verde pubblico, fino ad allora limitato ai parchi ottocenteschi, che diventa elemento di riequilibrio e riorganizzazione di tutta l’area metropolitana e ne caratterizza il paesaggio urbano.

Viene inaugurato cosi il parco Cavaioni lungo la via di Casaglia, 40 ettari di bosco e prati. L’area di verde pubblico è subito collegata al centro da un servizio di autobus.

Ai piedi della collina è acquistato e aperto al pubblico il parco di Villa Spada, che comprende anche il palazzo storico e un monumentale giardino all’italiana.

Nel corso degli anni settanta saranno aperti altri quattro parchi collinari, in grandi aree verdi di 25-30 ettari ciascuna: il Paleotto, Forte Bandiera, Paderno e Villa Ghigi.

Il Piano di salvaguardia del centro storico del 1969

Nel 1960 Campos collabora al Convegno Nazionale per la Salvaguardia e il Risanamento dei Centri Storici che si tiene a Gubbio nel settembre di quell’anno e che si conclude con una dichiarazione finale, la Carta di Gubbio, che imposta la nuova politica di salvaguardia e tutela da seguire per i centri storici.

L’occasione per affermare tali principi si presenta a Bologna con la vicenda della Chiesa di San Giorgio in Poggiale destinata dalla Curia a diventare un supermercato. I comunisti con Campos salvano, contro gli interessi della Curia, la chiesa e Dozza si convince definitivamente a schierarsi per la tutela del centro storico.

Nel 1963 Amministrazione comunale adotta una variante normativa al piano regolatore vigente che permette nel centro storico di Bologna solo interventi di restauro conservativo.

Intanto nel 1962 Campos aveva incaricato il prof. Leonardo Benevolo, con la collaborazione degli studenti bolognesi della facoltà di architettura di Firenze e la consulenza di Antonio Cederna, di avviare uno studio approfondito sul centro storico. Tale studio non si ferma alla datazione e conservazione dello stato degli edifici ma si caratterizza, con un taglio decisamente innovativo, per l’analisi delle tipologie edilizie.

Una delibera del Consiglio comunale nel 1966 stabilisce di non concedere licenze edilizie in difformità con le proposte avanzate dallo studio. Sulla base di questi studi fin dal 1967 si elabora uno strumento urbanistico che porterà nel 1969 a definire il Piano di salvaguardia del centro storico.  Dalla tutela dei singoli monumenti si passa alla difesa integrale dell’ambiente urbano del passato, della città storica nel suo complesso.

La variante al PRG del 1970

Il 6 aprile 1970, assessore all’urbanistica Armando Sarti, viene adottata la Variante generale al Piano Regolatore. Essa riassume le scelte riformiste dell’Amministrazione elaborate nel corso degli anni ‘60 in materia urbanistica attivate da Campos Venuti attraverso la sua “pianificazione continua”.

Le tre principali direttrici sono la salvaguardia del centro storico, la preservazione della zona collinare dalla speculazione edilizia, lo sviluppo industriale e del terziario nella zona nord-est (Roveri, San Donato, Fiera).

È cancellato l’obiettivo del milione di abitanti, previsto dal PRG del 1958, e si punta invece sulla massiccia diffusione di verde e servizi, in una periferia di tipo nuovo che resterà una delle migliori d’Italia e d’Europa.

È questo il piano fondamentale nello sviluppo urbano della città che riassumendo il lungo percorso riformista degli anni ‘60 ne definisce la qualità che ancora oggi la contraddistingue.

Va segnalato però come comincia ad emergere il tema della mobilità con l’assenza di un trasporto pubblico su ferro (le linee tramviarie esistenti erano state dismesse nel 1963) che condizionerà fortemente il futuro della città e che resterà problema irrisolto fino ai giorni nostri.

Il PEEP sul centro storico del 1973

Pierluigi Cervellati, assessore all’edilizia popolare dal 1970 al 1975, propone di applicare nel centro storico il Piano di zona per l’edilizia economica e popolare utilizzando la legge 865/71 e l’esproprio per pubblica utilità. In realtà all’esproprio l’assessore al patrimonio Armando Sarti sostituisce la pratica delle “acquisizioni bonarie” e degli interventi privati convenzionati con il Comune che, oltre ad assicurare la correttezza degli interventi sul piano morfologico, garantiscano anche il controllo delle locazioni.

Tutto questo permette di contrastare il fenomeno di espulsione dei ceti sociali meno abbienti da quelle parti più popolari del centro storico, in stato di avanzato degrado, in cui erano da sempre radicati.

Reso esecutivo nel 1973, il PEEP centro Storico porterà alla ristrutturazione conservativa di 5 comparti dell’antico tessuto urbano: il borgo attorno a via Solferino, il complesso San Leonardo vicino a Porta San Vitale, le case di Santa Caterina di Saragozza, il borgo di San Carlo.

All’interno del centro storico saranno risanati integralmente oltre mille alloggi pubblici e privati con convenzione, oltre a tre studentati per 151 posti letto. Altre centinaia di case subiranno interventi strutturali più limitati e restauri esterni.

La seconda Variante generale al PRG del 1978

Nel 1978 il Comune adotta una specifica variante denominata“Per il recupero urbano”, diventata esecutiva nel 1980, orientata alla riqualificazione del patrimonio edilizio esistente e al recupero delle aree già urbanizzate. Questa Variante segna un primo inizio della volontà di passare, per tutto il territorio urbanizzato e non solo per la città storica, da un’urbanistica dell’espansione a quella del recupero dell’esistente.

Le misure per la riqualificazione del patrimonio esistente assieme al mantenimento e rafforzamento delle attività produttive, sono considerate le misure necessarie per arrestare i tutti quei fenomeni di trasformazione urbana che erano ritenuti responsabili del declino demografico che si andava registrando con saldo negativo: dai 490.000 abitanti residenti del 1971, infatti, si passerà ai 459.000 del 1981.

La Variante si rende necessaria anche per recepire le nuove leggi emanate proprio in quegli anni coma la legge Bucalossi n. 10/1977 “Norme in materia di edificabilità dei suoli”. Nello stesso anno viene varata la prima legge urbanistica regionale della Emilia-Romagna L.R. 47/1978 il cui processo di formazione condiziona anche questa Variante.

Il nuovo PRG del 1989 e la sua “eredità faticosa”

E’ del  1984 il PUI Piano Urbanistico Intercomunale della Provincia di Bologna che rilancia l’esigenza di una visione metropolitana di Bologna e del suo territorio provinciale.

Nel  1985 viene adottato, poi approvato nel 1989, il nuovo PRG redatto con la consulenza di Giuseppe Campos Venuti, Paolo Portoghesi e Fernando Clemente, sindaco Renzo Imbeni, assessore Roberto Matulli, responsabile dei servizi di programmazione territoriale Giancarlo Mattioli.

È il Piano che vuole dare soluzioni ai nuovi problemi che la trasformazione della città pone e che affronta i temi della qualità morfologica e della qualità urbana ponendoli come obiettivo centrale del Piano.

L’impalcato infrastrutturale è costituito dal completamento del cosiddetto “asse dell’89” (la circonvallazione esterna disegnata dal piano ottocentesco) intorno cui concentrare i nuovi insediamenti e favorire la funzione terziaria. L’autostrada e la tangenziale diventano i nuovi confini della città, con una fascia boscata da realizzare nell’intercapedine tra la grande infrastruttura e gli insediamenti urbani. Una disciplina particolareggiata di conservazione del centro storico conferma e aggiorna le linee del vecchio Piano del ’69 con una specifica attenzione alla  tutela del verde storico e al recupero morfologico degli spazi urbani pubblici.  Una linea di metro-leggero che deve supportare i nuovi insediamenti. Lo sviluppo della città secondo una visione morfologica organica che si basa su interventi di ricucitura urbana nelle aree interstiziali delle periferie ancora libere con le cosiddette Zone integrate di Settore o R5, ossia le zone di trasformazione con alcune soluzioni progettuali anticipate dalle “Schede progettuali” ed i Disegni Urbani Concertati previsti dalle NTA.

Si tratta dello strumento urbanistico su cui il rapporto tra PCI e PSI, rimasto solido per una quarantina d’anni, si incrina definitivamente.

Il netto rifiuto da parte degli Ordini professionali delle Schede progettuali, che limitavano la libertà di espressione nella progettazione, e le modifiche apportate in sede di approvazione al Piano, in primo luogo l’incremento generalizzato della potenzialità edificatoria rispetto a quanto previsto al momento dell’adozione e l’incremento numerico delle zone di trasformazione R3, che erano solo 14 nel PRG adottato e diventano 22 in quello approvato, e poi 33 con successive varianti, finiscono per scardinare il disegno di assetto urbano inizialmente concepito snaturando molti dei suoi contenuti originari. È proprio questo che porta Campos Venuti, uno dei consulenti del Piano, a riconoscersi solo nel piano adottato del ’85 e non in quello approvato dell’89.

In qualche modo è con l’approvazione di questo Piano che l’epoca d’oro dell’urbanistica a Bologna rallenta il suo slancio innovativo e lungimirante, lasciando alla città quella “eredità faticosa” che verrà affrontata ed approfondita nel saggio successivo.

BIBLIOGRAFIA PRINCIPALE DI RIFERIMENTO

LIBRO BIANCO SU BOLOGNA della Democrazia Cristiana, Bologna, 1956

http://www.comune.bologna.it/storiaamministrativa/media/files/libro_bianco_su_bologna.pdf

UFFICIO RELAZIONI PUBBLICHE DEL COMUNE DI BOLOGNA a cura di, Valutazioni e orientamenti per un programma di sviluppo della città di Bologna e del comprensorio, Zanichelli, Bologna, 1964

ACHILLE ARDIGO’, Giuseppe Dossetti e il Libro Bianco su Bologna, EDB Centro editoriale dehoniano, Bologna, 2003

GIUSEPPE CAMPOS VENUTI, Amministrare l’urbanistica, Giulio Einaudi editore, Torino, 1967

GIUSEPPE CAMPOS VENUTI, Un bolognese con accento trasteverino. Autobiografia di un urbanista, Pendragon, Bologna, 2011

PIETRO MARIA ALEMAGNA, L’importanza del “Libro Bianco” nell’urbanistica riformista di Bologna degli anni ’60, in LE ORME DI DOSSETTI  a cura di Davide Ferrari e Giuseppe Giliberti,

Edizioni Intra, Pesaro, 2024

PIETRO MARIA ALEMAGNA, Istituzioni locali e partecipazione a Bologna, in LAB POLITICHE E CULTURE, Trimestrale on line: www.labpolitiche.it, Numero 8, 15 ottobre 2025-14 gennaio 2026