1. La lunga marcia del principio di parità retributiva – Nonostante il principio di eguaglianza tra uomini e donne nel lavoro affermato dell’art.37,1 c., della Costituzione riguardi espressamente anche il versante retributivo, la sua attuazione non si è mai effettivamente realizzata a causa di diversi ostacoli e resistenze. E’ noto che solo negli anni ’60 è stata formalmente abbandonata l’interpretazione giurisprudenziale che riteneva implicita la minor produttività della donna per il carico del lavoro di cura ritenuto a lei connaturato, e che ancor più tempo ha richiesto il superamento da parte della contrattazione collettiva dell’inquadramento differenziato e inferiore delle mansioni più tipicamente svolte dalle donne. Ancora oggi il persistere del gender pay -gap (d’ora in poi gpg) in tutti paesi della UE è comprovato dalle analisi statistiche periodiche compiute da Eurostat e la situazione italiana non fa eccezione: nel 2025 il divario retributivo è del 8,5% sulla retribuzione lorda e del 10% se si considera la retribuzione globale di fatto, ovvero quella comprensiva delle componenti variabili e personalizzate, dato che aumenta in modo significativo in particolari settori; inoltre esso riguarda tutte le categorie – dirigenti, quadri, impiegati e operai- dimostrando che si tratta di una diseguaglianza sistemica che si costruisce lungo tutto il percorso professionale e si riverbera altresì sul trattamento pensionistico. I fattori che influenzano tale fenomeno sono molteplici e sono anch’essi ben noti: non solo la maggiore difficoltà delle donne, legata ai carichi di cura, ad accedere a voci retributive connesse alla prolungata presenza sul lavoro, oppure a particolari premi di produzione o indennità, ma altresì la frequente sottovalutazione della capacità professionale da loro rivestita che ne rallenta la carriera, e il retaggio storico per cui il reddito del lavoro femminile è stato considerato come solo complementare a quello maschile nella struttura sociale patriarcale in cui al male bred – winner si è contrapposta la woman care – giver con la conseguenza della segregazione orizzontale e verticale, ovvero minori retribuzioni nei settori e mansioni prevalentemente femminili, come quelli legati direttamente o indirettamente alla “cura”. Fenomeni che interrogano la capacità dell’ordinamento giuridico di fornire risposte adeguate, e la ricerca di soluzioni progressivamente più incisive: al principio costituzionale si è affiancato l’art.157 Tfue ( ex art.119) che rende la parità retributiva un diritto fondamentale che gli Stati Membri devono garantire e può essere invocato direttamente in via giudiziaria da chi ne lamenta la violazione, anche mediante il divieto di discriminazione diretta e indiretta disciplinato secondo le specifiche direttive succedutesi nel tempo confluite nel Codice di Pari Opportunità ( D.Lgs. 198/06). In effetti il divieto di discriminazione ha comportato un affinamento dell’interpretazione giudiziale, sia da parte della Corte di Giustizia sia da parte del giudice nazionale, che ha portato ad individuare con maggiore precisione la nozione di “lavoro di pari valore” che fa scattare il diritto all’eguale retribuzione, e a scrutinare la legittimità delle condizioni poste per conseguire le voci retributive aggiuntive.
I dati statistici ricordati segnalano, peraltro, la necessità di rendere più efficaci i sistemi di tutela: l’applicazione del divieto di discriminazione presuppone la comparabilità delle situazioni in cui si trovano lavoratori e lavoratrici e dunque la possibilità di ricostruire nel modo più accurato possibile il quadro attinente le reciproche posizioni. Tale esigenza è solo parzialmente soddisfatta dal diritto antidiscriminatorio mediante l’obbligo per le aziende con più di 50 addetti di trasmettere un report annuale ( art. 46 CPO) alle rappresentanze aziendali e alla Consigliera regionale di parità. I dati risultano presentati in modo molto aggregato ed rendono difficile, allo stato, ricostruire in modo attendibile eventuali differenze retributive suscettibili di essere considerate sotto il profilo antidiscriminatorio. Scarsa applicazione ha avuto altresì la “certificazione di parità” introdotta dalla l.n. 162/21 per incentivare la spontanea attuazione della eguaglianza formale e sostanziale nelle aziende private.
2 – La svolta della “pay transaparency” – La Direttiva UE n.290 del 2023 ha approntato nuovi strumenti volti ad aumentare l’effettività delle norme esistenti e a chiarire la nozione di parità salariale richiesta per ottemperare ai principi ricordati. I pilastri del provvedimento sono costituiti anzitutto da obblighi di trasparenza a carico sia delle imprese sia delle pubbliche amministrazioni, chiamati entrambi ad adeguarsi all’esigenza di avere politiche manageriali formalizzate, oggettive, trasparenti per poterne valutare la conformità ai criteri che la Direttiva qualifica a stregua di presupposti per la realizzazione della eguaglianza retributiva tra uomini e donne. Essi debbono essere non solo “neutri e oggettivi” e non risultare “fondati, direttamente o indirettamente, sul sesso del lavoratore”, ma devono altresì includere nella valutazione “la competenza, l’impegno, la responsabilità, le condizioni di lavoro, nonché, se del caso, qualunque altro fattore pertinente al lavoro o alla posizione specifici”( art.4 c.4). La norma aggiunge che “non devono essere sottovalutate le competenze trasversali”, che riguardano frequentemente le performance femminili. Il quadro di riferimento così predisposto costituisce una sfida non solo nei confronti dei datori di lavoro, ma anche dei sindacati e delle organizzazioni imprenditoriali nell’attività di definizione degli inquadramenti contrattuali delle diverse mansioni e professionalità. Uno dei fenomeni rilevati dagli studi sul gpg è, infatti, la frequente sottovalutazione delle mansioni più tipicamente svolte dalle donne, che purtroppo dipende dagli stereotipi tuttora diffusi e che dovranno essere affrontati e rimossi – come ricordano i “Considerando” della Direttiva – mediante una tecnica ispirata a sistemi di job-evaluation volti a considerare una molteplicità di fattori caratterizzanti le mansioni svolte e la loro ponderazione. Non a caso è prevista la predisposizione di attività di formazione specifica per la migliore comprensione e applicazione degli strumenti descritti. Di estremo rilievo è, infatti, anche il profilo applicativo che deve avere, anch’esso, carattere neutro ed esente da discriminazioni, così come dovranno essere sottoposti a verifica pure i criteri relativi alla progressione economica – salvo nelle imprese al di sotto dei 50 dipendenti – in relazione al dato frequente di rallentamento della carriera nei confronti delle lavoratrici (soffitto di cristallo e/o pavimento appiccicoso).
La trasparenza si declina mediante una gamma di obblighi. Anzitutto (art.6) “I datori di lavoro rendono facilmente accessibili ai propri lavoratori i criteri utilizzati per determinare la retribuzione, i livelli retributivi e la progressione economica dei lavoratori. Tali criteri sono oggettivi e neutri sotto il profilo del genere.” Nell’imporre l’obbligo di formalizzazione dei criteri di gestione retributiva e di trasparenza la direttiva svolge una funzione trasformativa del tessuto manageriale in modo da uniformare il comportamento datoriale con conseguenze positive apprezzabili anche sotto il profilo della concorrenzialità reciproca tra imprese, come hanno rilevato alcuni fra i primi commentatori.
A tale obbligo si aggiunge il diritto individuale di informazione nei confronti dei e delle dipendenti, nonché dei rappresentanti sindacali e degli organismi istituzionali per la parità u/d. circondato da particolari tutele al momento dell’assunzione – divieto di sentirsi chiedere quale fosse la retribuzione precedente – ed esercitabile durante il rapporto di lavoro per ciò che riguarda sia il proprio livello retributivo sia i livelli retributivi medi, ripartiti per sesso, dei lavoratori che svolgono lo stesso lavoro o un lavoro di pari valore ( art.7). A carico dei datori di lavoro è previsto, inoltre, l’obbligo di effettuare veri e propri reporting periodici che individuano l’eventuale divario retributivo tra uomini e donne, articolato a seconda dei gruppi di lavoratori suddivisi in “quartili”. Il reporting è da comunicare agli organismi competenti, con cadenze temporali diverse a seconda della dimensione dell’impresa – dai 100 dipendenti in su –, cui fa seguito una procedura, anche concordata con le organizzazioni sindacali, di revisione dei sistemi che causino un gpg superiore al 5% e che non sia giustificato secondo i criteri previsti oppure non sia stato corretto tempestivamente dal datore di lavoro.
Le sfide poste dalla direttiva sono dunque di varia natura e hanno suscitato un dibattito non solo durante la sua elaborazione, ma altresì durante l’iter di approvazione dello schema di decreto presentato dal Governo in applicazione della legge – delega n.18/2024 secondo la quale (lett.a ) tale provvedimento doveva “assicurare la corretta ed integrale applicazione della D.970, tenendo conto anche di quanto riportato nei “considerando” dalla direttiva medesima”.
3 – La trasposizione minimale della Direttiva n.23/970 – Al contrario, il d.lgs. n.96 del 7 giugno 2026 di attuazione della Direttiva si è discostato in modo notevole dal precetto appena richiamato, come risulta anche dai pareri di minoranza espressi sia alla Camera sia al Senato sullo Schema di decreto attuativo (AG n.379/26). Il provvedimento è ispirato in generale ad una logica di applicazione minimale senza coltivare in alcun modo il suggerimento di migliorare i contenuti della direttiva che pure è dalla stessa sollecitato. Una modifica importante avrebbe potuto riguardare la riduzione della soglia numerica delle imprese del settore privato tenute ad applicare la Direttiva. Secondo le analisi statistiche, nel sistema economico italiano, la percentuale delle imprese micro ( 0-9) si attesta intorno al 48%, la percentuale di piccole imprese ( fino a 49 dip.) intorno al 24 % e quelle medie (50 – 250) al 14% con una percentuale ancora inferiore per quelle di maggiori dimensioni. Gli obblighi principali, dunque, ovvero quelli di reporting e di revisione del gpg si applicheranno soltanto ad una minima parte del tessuto economico produttivo essendo stata mantenuta la soglia dei 100 dipendenti e oltre. Un altro segnale emblematico dell’atteggiamento governativo emerge dall’ obbligo di “invarianza finanziaria” che accompagna l’approvazione del decreto, trascurando così la necessità di destinare risorse per la corretta applicazione dei criteri di valutazione del lavoro, come invece avviene in Francia mediante la predisposizione da parte delle pubbliche istituzioni per la parità di un “Index di divario retributivo” calcolabile da parte dei singoli datori di lavoro con il supporto di strumenti tecnici.
Altre misure ben potrebbero essere adottate con adeguato supporto finanziario in vista della raccolta e comunicazione dei dati retributivi, implementando a tal fine la collaborazione con l’Inps, che già ne detiene la maggior parte, in modo da agevolare l’adempimento degli obblighi a carico dei datori di lavoro.
Il provvedimento attuativo solleva, da un altro angolo visuale, consistenti dubbi di legittimità alla luce dei principi più generali in materia di trasposizione delle direttive europee quali: la “conformità allo spirito e alla lettera della direttiva”, la necessità di assicurarne” l’effetto utile”, e il rispetto del canone del “non – regresso” rispetto al quadro normativo nazionale. La loro violazione si traduce nella censura di errata trasposizione della direttiva con conseguenze apprezzabili sia sul versante eurounitario sia su quello nazionale. Si profila, infatti, la possibilità di avviare una procedura di infrazione nei confronti dello Stato italiano, come peraltro è successo in relazione alle direttive in materia antidiscriminatoria degli anni 2000. Inoltre, stante il rango primario del diritto alla parità retributiva sopra ricordato, di cui la direttiva 970 costituisce un’applicazione, si possono attivare gli obblighi legati all’efficacia diretta delle sue disposizioni e avviare un contenzioso tendente alla disapplicazione per via giudiziale delle norme nazionali con esse contrastanti.
4 – I profili di illegittimità del d.lgs. n.96/26 – I nodi che sollevano le maggiori perplessità riguardano vari aspetti. Si tratta in primo luogo dell’ esclusione di alcune tipologie di lavoratori subordinati- i lavoratori domestici e i lavoratori intermittenti – in contrasto con il riferimento della Direttiva a “tutti i lavoratori” come definiti non solo dal diritto nazionale, ma anche (art.2c.2) secondo la nozione di lavoratore acquisita nel diritto euro-unitario “tenendo in considerazione la giurisprudenza della Corte di Giustizia”, che in alcune note sentenze ha ricompreso entrambe le categorie. Nello stesso senso, la legge- delega ( lett.c) ha affermato il criterio di “estendere a una più ampia platea di destinatari gli obblighi concernenti l’accessibilità e le comunicazioni di informazioni sul divario retributivo”. Ma le perplessità riguardano anche altri profili che compromettono in modo strutturale il funzionamento del sistema complessivo e il risultato perseguito dalla Direttiva.
a) A tal fine rileva l’esclusione dei “trattamenti non strutturali, concessi su base personale”, dalla nozione di “livello retributivo” al fine dell’adempimento degli obblighi previsti. Per le ragioni ricordate, la trasparenza retributiva è uno strumento cruciale e deve riguardare tutte le voci retributive facendo emergere le concrete strategie manageriali nella gestione del personale e il tipo di applicazione complessiva che ne viene data rispettivamente ai lavoratori e alle lavoratrici. Le analisi statistiche ricordate evidenziano che il gap salariale per uno stesso lavoro e per un lavoro di pari valore si annida non tanto nel minimo retributivo stabilito dai contratti collettivi, ma piuttosto nelle altre voci retributive corrisposte dal datore di lavoro. Proprio per tale motivo la Direttiva non menziona alcuna deroga né alla nozione di retribuzione né a quella corrispondente di livello retributivo che riguarda “i salari, gli stipendi ed ogni altro vantaggio, pagati direttamente o indirettamente in contanti o in natura dal datore di lavoro al lavoratore a motivo dell’impiego di quest’ultimo” (art.3). Si tratta di una scelta conforme all’orientamento consolidato in materia che ha sempre considerato valide le componenti complementari della retribuzione, come ribadisce il “Considerando” n.21 elencando diverse voci in via esemplificativa. A seguito delle obiezioni sollevate durante il dibattito in sede di commissioni parlamentari, il d.lgs.n.96 ha corretto la definizione di retribuzione uniformandosi al diritto eurounitario, mantenendo tuttavia quella riguardante il livello retributivo (art.3, c.1 lett a) e b), con conseguenti controversie interpretative e fondato dubbio di violazione della Direttiva. Sottrarre le voci retributive descritte lasciandole alla pura discrezionalità datoriale oltre ad essere in contrasto con le regole citate, e con la nozione di retribuzione elaborata nel diritto nazionale, è un vero e proprio tradimento dato che incide sull’intero sistema previsto dalla direttiva: tale esclusione si proietta negativamente, infatti, sull’esercizio dei diritti di informazione utili per stabilire l’ eventuale violazione del principio di parità retributiva sancito dall’art.6,c.1, e del livello retributivo medio e mediano, ai sensi dell’art.7, c. 1, utile per individuare il divario retributivo. Si compromette così il raggiungimento della trasparenza effettiva e la possibilità di correzione del gpg.
b) Un secondo ordine di problemi riguarda la definizione di lavoro uguale o di “pari valore”, anch’esso cruciale per la parità retributiva. Sono state omesse parti della nozione di fonte UE viceversa di particolare rilievo ai fini del riconoscimento delle competenze femminili, come il riferimento alle “competenze trasversali”, nonché all’esigenza di ponderare i diversi fattori professionali ai fini dell’inquadramento contrattuale; di poter fare ricorso alla tecnica della “comparazione ipotetica”; di “tener conto dell’impegno derivante dal carico non solo fisico ma anche nervoso legato ad un determinato lavoro”. La nozione di risulta è quindi molto meno incisiva e costituisce un’ ulteriore infrazione alla Direttiva.
c) Un’altra norma molto criticabile per il suo impatto strutturale negativo verso la trasparenza, e di conseguenza la parità retributiva, riguarda la presunzione di conformità alla direttiva affermata nei confronti della disciplina prevista dai contratti collettivi nazionali sottoscritti dai sindacati comparativamente più rappresentativi (art.4,1). Si tratta di una soluzione che va ben oltre la necessità di coinvolgere le parti sociali nella valutazione delle caratteristiche necessarie per stabilire se le mansioni esercitate siano identiche oppure abbiano lo stesso valore, affermata dalla Direttiva. Da un lato, infatti, il D.lgs. n.96 mantiene il rinvio acritico al “contratto collettivo nazionale applicato dal datore di lavoro”, che resta libero di scegliere quello che gli appare più conveniente all’interno di un quadro di relazioni sindacali per nulla governato – come risulta dai Rapporti del Cnel che segnalano la presenza di 1000 ccnl – se non nel settore industriale grazie al Testo Unico sulla rappresentanza. Dall’altro, la presunzione di conformità riservata ai contratti collettivi sottoscritti da soggetti sindacali “qualificati” non tiene conto del fatto che la nozione di “maggiore rappresentatività comparativa” nel settore privato non è definita legislativamente, come è noto, e resta affidata all’interpretazione giudiziale che spesso applica in maniera estensiva criteri qualitativi che prescindono dalla rappresentatività verificata basata sul consenso effettivo nei confronti dei soggetti sindacali stipulanti. Altro fattore preoccupante deriva dal fatto che la presunzione di conformità, sia pure relativa, è estesa non solo all’obbligo di trasparenza, ma al principio di parità retributiva”, finendo così per violare l’inversione dell’onere della prova stabilita a favore delle vittime della discriminazione retributiva e di conseguenza indebolendone il ricorso ai mezzi di tutela, in contrasto con la regola per cui l’attuazione della direttiva non può costituire lo strumento per indebolire il livello di protezione assicurato dalle norme nazionali vigenti ( c.d. “non regresso”). E’ significativo che la direttiva non preveda alcunchè di simile: la richiesta in tal senso da parte delle associazioni datoriali europee nel corso della discussione era stata infatti respinta. Ed è appena il caso di ricordare che il principio di parità retributiva stabilito sia dall’art.157 Tfue sia dall’art.37, c.1 Cost. costituisce un limite esterno alla stessa autonomia collettiva. Di conseguenza, le classificazioni che riguardano lo “stesso lavoro” e “il lavoro comparabile” devono essere considerate comunque soggette al controllo degli organismi istituzionali e del giudice del lavoro per verificare non solo se rispondano ai criteri di “neutralità” nella loro formulazione ma altresì se rispettino il principio di parità retributiva u/d in modo sostanziale.
Altri aspetti controversi riguardano il debole apparato sanzionatorio in contrasto con il precetto eurounitario di prevedere sanzioni efficaci e dissuasive; l’assenza di disposizioni attuative che rendano agevole l’esercizio dei diritti nel campo del lavoro pubblico e, sotto altro, profilo, il contrasto alla discriminazione intersezionale; la farraginosità della composizione dell’organismo nazionale di monitoraggio istituito presso il Ministero del lavoro e il mancato coordinamento con le vigenti istituzioni per la parità.
In conclusione, occorre essere consapevoli che le lacune e il contrasto esplicito con la Direttiva del provvedimento varato dal Governo rendono molto accidentato il percorso attuativo, imponendo semmai azioni volte a correggerne i limiti nonché a rivendicare l’applicazione immediata delle disposizioni eurounitarie in base al rango primario rivestito dal principio di parità retributiva.
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