L’eredità ingombrante del P.R. di Bologna degli anni ’80
Se è sembrato utile ripercorrere le vicende del Piano Regolatore di Bologna elaborato quattro decenni fa è perché ciò che di quel piano è stato attuato, ciò che non è stato attuato e ciò che si sta ancora attuando oggi con lungo ritardo pesano ancora in vario modo sulla città di oggi; e perché dalla vicenda di quel piano, che era nato da un disegno espansivo della città, non certo ancora nella logica attuale della rigenerazione urbana ma che ha poi dovuto confrontarsi con l’incipiente trasformazione del già costruito, possono trarsi indicazioni istruttive, nel bene e nel male, su come governare la rigenerazione urbana.
Dei diversi punti di vista con cui si possono osservare le vicende urbanistiche, qui si è privilegiato quello delle “ragioni di scambio”: in questa ottica, ogni operazione urbanistica può essere vista come la fotografia di uno scambio economico fra interessi della collettività e interessi privati, uno scambio nel quale la collettività, attraverso scelte urbanistiche, incrementa il valore di mercato di determinati beni immobili privati, ossia produce rendita immobiliare, recuperandone una parte in contropartita in varie forme: acquisizione di aree pubbliche, opere pubbliche, edilizia di carattere sociale, introiti monetari, o altro ancora.
Utilizzando questo punto di vista sono definibili cattiva urbanistica, o popolarmente “speculazione”, quelle operazioni urbanistiche che determinano un’alta valorizzazione immobiliare privata in cambio di contropartite povere o nulle, mentre posso essere considerate “buona urbanistica” quelle operazioni che, oltre a rispondere a requisiti di altra natura (ad es. di sostenibilità ambientale), rispondono comunque anche al requisito di massimizzare il valore delle contropartite per la collettività in relazione al valore immobiliare prodotto, ossia di minimizzare la rendita residua che resta in tasca all’investitore privato.
Il contesto della formazione del PRG del 1986
Un certo mito dell’urbanistica bolognese si è formato e consolidato nel corso gli anni ’70 del ‘900, in primo luogo in virtù delle politiche di tutela e di recupero del Centro Storico, ma non solo per quello. Sotto la guida di Renato Zangheri, sindaco dal 1970 al 1983, la città visse una stagione di sviluppo urbano fortemente guidata dalla mano pubblica e da risorse pubbliche , con le realizzazioni dei nuovi Insediamenti PEEP (Piani per l’Edilizia Economica e Popolare) nelle zone periferiche al Fossolo, a Corticella, alla Barca, comprendenti sovrabbondanti dotazioni di verde, e con grandi investimenti per dotare la nuova città in costruzione di servizi scolastici, culturali, sportivi e associativi, sostenuti da una politica di controllato deficit di bilancio.
Ma alla fine di quel decennio vennero meno diversi dei fattori che avevano reso possibile quella stagione: lo svuotamento progressivo dell’efficacia delle leggi di riforma che avevano consentito le politiche pubbliche di quegli anni (la L.167/1968, la L. 765/67 e poi la L. 457/78), a seguito delle sentenze della Corte Costituzionale che sancirono l’illegittimità dell’esproprio a valore agricolo delle aree; e poi l’introduzione dell’obbligo di pareggio del bilancio nel 1977, la riduzione del flusso di risorse da parte dello Stato e la sua sostituzione, sempre nel 1977, con l’introduzione degli oneri di urbanizzazione sulle nuove costruzioni, con il risultato di legare indissolubilmente all’attività edilizia privata la possibilità di ricavare risorse per la città pubblica.
Anche il quadro politico diventò meno favorevole: a livello internazionale furono gli anni in cui si imponeva il neoliberismo dei governi Thatcher e Reagan, e questo si risentì anche nelle dinamiche nazionali con una ridislocazione del PSI a rappresentare le istanze di una modernizzazione imprenditoriale e finanziaria del paese, e al livello locale con una maggiore conflittualità nelle tradizionali alleanze amministrative fra PCI e PSI.
Negli stessi anni era entrato in campo un nuovo protagonista nel governo del territorio: l’Ente Regione. l’Emilia-Romagna varò nel 1978 la sua prima legge urbanistica, in base alla quale fu adottato il Piano Territoriale Regionale e il primo PRIT (Piano Regionale Integrato dei Trasporti), furono introdotti i Piani Territoriali Comprensoriali, si obbligarono tutti i Comuni, anche quelli più piccoli, a dotarsi di un PRG; si incrementarono e regolamentarono gli standard urbanistici.
Bologna fu quindi stimolata, quasi necessitata, a dotarsi di un nuovo piano urbanistico, da un lato dall’impossibilità di proseguire le politiche precedenti basate sugli espropri e sul deficit, e dall’altro sull’onda di un quadro di riferimento sovraordinato così innovato.
L’elaborazione del nuovo PRG fu avviata nel 1982 dall’assessore Roberto Matulli e dagli Uffici interni, sotto la supervisione di una triade di consulenti, secondo una ‘lottizzazione’ che era diventata frequente prassi politica in quella fase: Giuseppe Campos Venuti in quota al PCI, Paolo Portoghesi in quota a PSI e Fernando Clemente, in quota DC. Rinnovando la visione comprensoriale del PIC degli anni ’60, fu siglato un accordo con i 14 comuni dell’hinterland per coordinare le rispettive scelte in un quadro di riferimento unitario denominato Piano Urbanistico Intercomunale (PUI), che peraltro non andò molto oltre la condivisione di uno schema.
Contestualmente, furono anche incaricate due società di studiare il progetto di un sistema di trasporto pubblico rapido in sede propria. Cominciò così quel travagliato tormentone sulla scelta di quale tipo e quale rete di trasporto pubblico in sede propria che accompagnerà il dibattito tecnico e politico nella città fino a quasi i nostri giorni.
Il tema della mobilità diventò centrale a partire da quei primi anni ‘80, e non solo riguardo al trasporto pubblico, ma a tutte le scale: nel 1984 venne lanciato il referendum consultivo chiedendo ai cittadini se si dovesse “vietare progressivamente la circolazione delle vetture private nel centro storico, per consentire il transito ai mezzi pubblici e ai veicoli dei residenti”. Vinsero i favorevoli con il 70% dei voti.
Contenuto strategico del nuovo Piano Regolatore fu proprio una ricercata, stretta connessione e sinergia fra scelte urbanistiche e trasportistiche, sostenuta in particolare da Campos Venuti. Furono individuate tre linee portanti del trasporto pubblico, due sulla base di una robusta domanda già in essere (est-ovest: San Lazzaro-Centro-Borgo Panigale, e nord-sud: Corticella-Centro) e una fortemente proiettata al futuro (una semicircolare da Casalecchio a San Ruffillo passando per la media periferia e la Fiera): proprio su questa terza linea portante, nelle aree interstiziali rimaste libere in questa corona semiperiferica (in particolare intorno a Via Stalingrado, all’ex Mercato ortofrutticolo, a Bertalia-Lazzaretto, e lungo l’asse sud-ovest), il progetto di Piano prevedeva di concentrare le nuove quote di sviluppo urbano e in particolare di rispondere alla domanda di spazi per attività terziarie, in quel momento prevista in forte crescita, favorendone il decentramento dal centro storico. Era il progetto di una nuova forma urbana da costruire attorno ad una infrastruttura plurimodale – il completamento dell’asse stradale semicircolare “dell’89”[1] , associato a una “metropolitana leggera” o metro-tramvia in sede propria[2] una forma urbana che avrebbe dovuto essere racchiusa da una fascia boscata lungo la Tangenziale.
Questo legame fra linee portanti del trasporto pubblico e concentrazione dell’ulteriore sviluppo urbano fu riverberato anche alla scala intercomunale nel PUI, con la scelta di valorizzare e ammodernare le due vecchie linee ferroviarie suburbane per Vignola e per Portomaggiore e la ferrovia per Ferrara, per riconnetterle non solo fra loro non solo in Stazione Centrale ma anche nei punti di interconnessioni con le previste tre linee portanti urbane: era il primo embrione del progetto di “Servizio Ferroviario Metropolitano” che prenderà questo nome e un concreto avvio anni dopo e tuttora non completato. Erano inoltre gli stessi anni in cui si cominciava a discutere dell’ammodernamento del nodo ferroviario di Bologna in vista dell’arrivo della linea ad Alta Velocità.
Il PRG prospettava che gran parte dello sviluppo residenziale previsto e la presunta ampia domanda di terziario, fossero da ospitare in alcune grandi aree rimaste libere negli interstizi della periferia, che furono chiamate ZIS-R5 (Zone Integrate di Settore), e solo secondariamente in alcune aree industriali dismesse da riurbanizzare, chiamate R3. Per supplire alla condizione di non poter più contare su procedure di esproprio per realizzare edilizia sociale, nel perimetro delle ZIS-R5 furono incluse il più possibile aree di proprietà pubblica, compreso molte sedi stradali, in modo che l’indice di edificabilità territoriale uniforme ad esse attribuito si traducesse anche in una quota significativa di edificabilità nella disponibilità del Comune stesso (si trattava complessivamente di circa il 30%). In questi termini nelle ZIS-R5, grazie alla presenza di aree proprietà pubbliche, si intendeva ottenere esiti particolarmente favorevoli alla collettività.
Confronto politico, conseguenze, difficoltà attuative
Il nuovo PRG fu portato all’adozione nel 1985, ma proprio su questo si consumò un duro scontro politico fra il PCI e il PSI, certo influenzato dal peggioramento dei rapporti fra i due partiti a livello nazionale, ma anche da divergenti visioni locali attinenti le politiche urbane e gli interessi in gioco. Il Piano fu così adottato da un monocolore PCI a guida Renzo Imbeni, con l’appoggio di PSDI e PRI e il voto contrario degli altri partiti.
Alla ricomposizione di una Giunta PCI-PSI alla fine dell’86 conseguì una lunga ricontrattazione sui contenuti del Piano che forzò ad un incremento generalizzato delle potenzialità edificatorie in tutta la città. Il Piano arrivò all’approvazione nel 1989 con un impianto infrastrutturale immutato, ma con un dimensionamento edilizio molto gonfiato, attraverso una pluralità di meccanismi, alcuni dei quali esplicitati e quantificabili: in primo luogo l’incremento generalizzato degli indici di edificabilità in tutte le zone interessate da interventi di trasformazione, incremento che raggiunse quasi il 50% nelle ZIS-R5, con quantità abnormi di destinazioni terziarie. Ma contribuì anche l’incremento del numero di zone di trasformazione R3, che erano solo 14 nel PRG adottato e diventarono 22 in quello approvato (e in seguito fino a 33, attraverso varianti successive), trasformandole così progressivamente da eccezioni particolari e non altrettanto strategiche, quali erano state concepite, a operazioni diffuse, che con la loro dislocazione casuale nel tessuto urbano finirono per scardinare il disegno di assetto urbano inizialmente concepito.
Altri meccanismi furono invece sommersi e difficilmente quantificabili: la modifica delle modalità di misura del metro quadro edificabile, che da lordo onnicomprensivo diventò netto (con una differenza stimabile intorno a +30%), cosa che in modo subdolo e non esplicitato aprì diffuse possibilità di trasformazione e addensamento, per ulteriori migliaia di alloggi, nelle aree già urbane e dense di edificazione, nelle quali non era previsto che dovessero avvenire modificazioni significative.
Quando nell’89 arrivò finalmente il decreto di approvazione le attese erano forti, ma l’attuazione si avviò con modalità e forme ben lontane dalle strategie a suo tempo espresse.
In primo luogo non c’erano risorse per realizzare l’impianto infrastrutturale, ossia il completamento dell’Asse viario dell’89 e la correlata linea di metro-leggero, che dovevano supportare i nuovi insediamenti. Il Comune avviò nello stesso anno la richiesta di finanziamento per un primo tratto di metro, ma i costi lievitavano (siamo in clima di tangentopoli), il paese stava attraversando la più drammatica crisi finanziaria del dopoguerra, emblematicamente rappresentata dalla svalutazione della Lira e dal prelievo forzoso del Governo Amato; i finanziamenti pubblici per queste opere divenivano sempre più scarsi ed incerti, fino a essere drasticamente cancellati nel 1993.
A quel punto lo stesso Comune dovette considerare ormai irrealistico finanziare la metropolitana e cominciò a prendere in considerazione ipotesi di sistemi di trasporto meno costosi e più aderenti alla domanda in essere piuttosto che a quella prevista in futuro dal PRG; già nel 1994 la Giunta Vitali, con il non irrilevante ingresso in giunta dei Verdi, approvò lo schema di una rete tramviaria in sede propria in superficie per circa 50 Km complessivi. Tuttavia continuò nella città e si accentuò fra le forze politiche una contrapposizione fra sostenitori della soluzione tramviarie e sostenitori della metropolitana che poi, fra cambi di Giunta e cambi di strategia, causò oscillazioni progettuali e conseguenti ritardi che sono arrivati fino ai nostri giorni.
Nel contempo l’attuazione del PRG procedeva in forme diverse dalle attese; non si avviò per nulla il decentramento del terziario, la cui domanda di spazi si rivelava molto più modesta del previsto; e faticavano ad avviarsi proprio quei grandi comparti di trasformazione ZIS-R5 sui quali il Piano aveva costruito il proprio disegno strategico e sviluppato la propria progettualità. I motivi erano molti: erano comparti molto grandi e molto complessi, composti da molti proprietari; gli indici erano diventati talmente alti che davano luogo a densità problematiche e a tipologie alte inattese, e non c’era spazio a sufficiente per collocare le aree per standard; si dava luogo ad impatti ambientali incompatibili; ma infine giocava contro anche il fatto che si offrivano altre opportunità di intervento molto più facili e più appetibili nell’hinterland e anche nello stesso PRG di Bologna, al di fuori delle R5, al di fuori delle grandi operazioni progettate.
La nuova Giunta (sindaco Walter Vitali, assessore Ugo Mazza) si adoperò per limitare i danni: da un lato introducendo una procedura di valutazione di sostenibilità ambientale: la “VALSIA” (94- 95), una prefigurazione della successiva “Valsat” che sarà codificata con la legge regionale 20/2000; dall’altro cominciando defatiganti trattative comparto per comparto per cercare di concordare riduzioni delle quantità edificabili; e in vari casi riuscendoci anche! La cosa più incredibile fu proprio questa: che le proprietà, pur di trovare una soluzione ai problemi attuativi, accettarono riduzioni della potenzialità edificatoria approvata anche molto consistenti: è la migliore dimostrazione della trappola in cui si era caduti gonfiando gli indici di edificabilità. L’esito è stato un’attuazione lentissima e travagliata che in alcuni casi non è nemmeno completa ai nostri giorni, dopo 40 anni.
In compenso procedevano altri interventi. Partirono infatti i cantieri nelle aree produttive dismesse R3, che erano altrettanto ricche come indici edificatori ed erano molto più facili da attuare, in quanto di un unico proprietario privato, o giù di lì prive di aree comunali; dovendo cedere al Comune solamente gli standard di legge, le ragioni di scambio erano molto meno favorevoli alla collettività.
E cominciarono molti interventi anche nelle aree già edificate, in tutto il tessuto costruito non storico della città, che era stato disciplinato da una normativa uniforme, banale, che ignorava le differenze fra zona e zona o fra tipologie edilizie, con un indice di edificabilità che nelle intenzioni iniziali doveva essere la mera riconferma dei volumi preesistenti; ma con il cambio dell’unità di misura dalla superficie lorda alla netta, ovunque ci fosse un edificio di scarso valore, un capannoncino artigianale, un magazzino, era diventato altamente conveniente demolirlo e sostituirlo con un più grosso condominio.
Cominciarono a succedere fenomeni non adeguatamente previsti; in particolare si intensificò negli anni 90’ il tema delle piccole e grandi dismissioni industriali (Panigal, ICO, Riva Calzoni, ecc.); anche per queste il Piano consentiva inizialmente trasformazioni con densità edilizie uguali e anche superiori ai volumi preesistenti, talvolta ingenti, con valorizzazioni immobiliari ingiustificabilmente alte.
Per i costruttori erano operazioni semplici, rapide, senza immobilizzi lunghi di capitali, erano operazioni ‘pronto-cassa’. Per la collettività erano operazioni con ragioni di scambio pessime: si andavano a incrementare nuovi carichi urbanistici in zone sature, stabilizzate da decenni, su reti infrastrutturali vecchie, su reti viarie già sovraccariche, ottenendo in cambio contropartite irrisorie a vantaggio della città perché gli standard richiesti erano solo quelli bassissimi degli interventi diretti.
Bisogna dire che nell’elaborazione del PRG c’era stata una grande attenzione progettuale sulle aree ove erano previste le grandi trasformazioni: su queste erano state fatti degli approfondimenti per simulare gli assetti planivolumetrici, le famose “schede progettuali”, poi cancellate dal Piano in approvazione. Ma, insieme, c’era stata una sostanziale disattenzione e superficialità nel governare il tessuto costruito, come se qui non dovesse succedere nulla di rilevante.
Presto ci si rese conto che la normativa del Piano poteva addirittura spingere le attività produttive a delocalizzarsi o anche a chiudere, per pure ragioni immobiliari. Si dovette correre ai ripari: dal 94, con una delle numerose varianti specifiche che si susseguono per tutto il decennio, la sostituzione dei contenitori industriali non venne più consentita in modo diretto ma demandata di volta in volta a procedure di negoziazione: Piani Particolareggiati in variante o Programmi Integrati, la nuova formula introdotta nel panorama legislativo nazionale poco prima, nel ’92.
Conflitto sulle aree ferroviarie
In quegli stessi anni ‘94-‘95 si concretizzarono nuove opportunità per la città: l’accordo fra gli Enti Locali e Ministero dei Trasporti per la realizzazione della ferrovia ad Alta Velocità, con la soluzione di realizzare in sotterranea la stazione della nuova linea, apriva prospettive inedite di liberare spazio nel fascio di binari della Stazione in superficie per farvi passare nuovi servizi metropolitani. Inoltre, si evidenziava l’esigenza di un profondo ammodernamento dell’ottocentesca stazione in superfice. Entrò così in gioco, in aggiunta al PRG, o, a seconda dei punti di vista, a stravolgimento del PRG, il tema della valorizzazione immobiliare delle aree ferroviarie, vicenda anch’essa mai risolta e tuttora attuale.
L’accordo fra il Comune e le FS prevedeva una Variante urbanistica per rendere edificabili una serie di aree che FS poteva dismettere (l’enorme “Scalo merci Ravone”, le aree lungo Via Bovi Campeggi, ecc.) col patto che tutto il plusvalore così prodotto sarebbe stato reinvestito da FS sulla città per dotarla di una grande stazione moderna, a ponte sul fascio dei binari, prefigurata con un progetto preliminare dell’architetto Bofill. A confronto delle edificazioni previste dal PRG che per lo più non davano alla città null’altro che gli standard di legge, qui le ragioni di scambio sarebbero state straordinariamente favorevoli alla collettività.
Questa forte anomalia, anziché suscitare le ovazioni di folla, suscitò un fuoco di sbarramento che si rivelò insuperabile. Si può comprendere la durezza dell’opposizione del fronte dei costruttori bolognesi, tutti fortemente invischiati con capitali immobilizzati nei comparti del PRG; infatti le aree ferroviarie dismettibili figuravano nei bilanci di FS con valutazioni irrisorie, quindi potevano essere messe sul mercato a prezzi molto ragionevoli pur guadagnandoci ugualmente: avrebbero fatto concorrenza alle aree del PRG a condizioni tali da buttarle fuori mercato. Di fronte a questo rischio, non poterono bastare le offerte del Comune di meccanismi orientati a coinvolgere gli stessi operatori bolognesi nell’attuazione. Si può capire che il fronte dei costruttori abbia mobilitato tutte le forze economiche e intellettuali che ha potuto, per opporsi al progetto, in particolare attaccandone il punto più debole e controverso, ossia il progetto Bofill della nuova stazione, avendo ben chiaro che affossando quello, sarebbero riusciti a bloccare l’intera operazione delle aree ferroviarie, come poi avvenne. Meno comprensibile è che la proposta sia stata oggetto di impallinamento anche da “sinistra”, con argomentazioni sull’impianto urbanistico, sull’impatto, sullo stravolgimento del PRG.
Prima esperienza di urbanistica contrattata: i “Programmi integrati”
La Giunta Vitali cominciò a rendersi conto che, nello scorcio di legislatura che le restava prima della scadenza nel ’99, non sarebbe riuscita a portare in porto il grande progetto emblematico della nuova Stazione su cui aveva strategicamente puntato, ma che aveva diviso anziché unire, mentre i problemi urbanistici restavano. Si mise allora la sordina su questo progetto e si puntò a ottenere risultati tangibili più facili e potenzialmente rapidi dando risposta almeno a una serie di problemi urbanistici molto meno strategici ma che comunque premevano e che coinvolgevano interessi più distribuiti: in particolare, aree industriali dismesse o in dismissione, come si è detto, e aree vincolate a verde o a servizi da espropriare con vincoli più volte reiterati e più volte scaduti; il Piano infatti affidava ancora ai vincoli e all’esproprio il recupero delle carenze pregresse in materia di spazi pubblici, quando ormai il clima giuridico, politico e culturale spingeva ad altre modalità.
Si varò cosi nel 1997 un bando per ricevere da privati proposte di varianti puntuali al PRG nella forma di Programmi Integrati. Il bando suscitò polemiche politiche accese; la critica che così si tradiva il disegno strategico del PRG a favore di una pluralità risposte a istanze locali distribuite a caso nell’area urbana, e che si inficiava lo stesso concetto di Piano urbanistico come atto pubblico unitario, era sostanzialmente fondata. D’altra parte quell’operazione traeva in qualche modo giustificazione in questioni non affrontate o non ben risolte dal PRG stesso.
L’aspetto negoziale delle singole operazioni dette luogo ad esiti variamente valutabili da caso a caso, sia dal punto di vista della qualità urbana che dal punto di vista delle ragioni di scambio. Con queste procedure negoziali, innegabilmente, si ottennero alcune contropartite a favore della collettività: in vari casi la cessione di aree pari al doppio degli standard minimi di legge o anche di più; in qualche caso qualche onere di opera pubblica a carico degli attuatori, o qualche alloggio convenzionato in affitto. Qualcosa si ottenne, ma comunque poco rispetto alla rendita prodotta. È meglio tacere dei casi di ridislocazione industriale nei quali la contropartita avrebbe dovuto essere rappresentata da garanzie di continuità occupazionale, che ben presto evaporarono nel nulla [3].
Nello stesso tempo, va riconosciuto anche questo: che se nei Programmi Integrati si definirono ragioni di scambio non così favorevoli come potevano essere, queste furono comunque migliori delle ragioni di scambio nei comparti di attuazione dei PRG che si attuavano negli stessi anni, nei quali erano stati attribuiti indici più alti in cambio di nient’altro che le urbanizzazioni e gli standard minimi di legge. Al confronto, le operazioni pianificate dal PRG apparivano come dei puri e semplici regali di edificabilità; ma va detto che era un confronto improprio, fra esiti di operazioni urbanistiche che prendevano forma fisica negli stessi anni ma concepite a un decennio di distanza le une dalle altre, in un contesto urbanistico, disciplinare e politico ormai diverso.
La rottura della continuità politica
Nello scorcio del mandato amministrativo Vitali si era arrivati ad un progetto approvato e finanziato per una prima linea di 17 km di tramvia, ma nel 1999 il tema della mobilità fu al centro del confronto politico in campagna elettorale; la Giunta di Giorgio Guazzaloca che si insediò nel 1999 fino al 2004, rompendo la tradizionale continuità politica dell’amministrazione bolognese, non ebbe il tempo di concretizzare modifiche significative al Piano urbanistico, ma poté rapidamente impostare un completo rovesciamento dell’impianto infrastrutturale e trasportistico.
Sull’onda di parole d’ordine a favore della “fluidificazione” del traffico automobilistico e contro la rigidezza delle tramvie di superficie che alle auto avrebbe tolto spazio, il nuovo Masterplan presentato nel 2000 prevedeva:
– di sostituire il progetto del tram sull’asse est-ovest San Lazzaro-Borgo Panigale con un “tram su gomma”, meno invasivo dello spazio delle auto, ma sostanzialmente con la capacità e velocità di un filobus: quello che poi si è tradotto, con varie vicissitudini, nel Civis;
– di realizzare una “tangenziale sud” prevalentemente in galleria sotto la collina dalla Croce di Casalecchio a San Ruffillo, con un’uscita nell’area militare dismessa Staveco presso porta Castiglione;
– di realizzare una breve unica linea di “Metropolitana Automatica” tutta interrata per collegare il cuore del centro storico con tre parcheggi terminali: uno a sud alla ex-Staveco e due a nord: parcheggio Michelino oltre la Fiera e parcheggio Giuriolo.
In sostanza, un radicale rovesciamento di prospettiva, in particolare per quanto riguarda i forti movimenti pendolari con la cintura e il resto della provincia, che anziché essere intercettati all’origine e convogliati sulle linee del Servizio Ferroviario Metropolitano, sarebbero stati indotti a raggiungere in auto le porte della città (i tre parcheggi) per poi compiere solo l’ultimo tratto in metrò. Furono cinque anni di progettazioni e di controverse procedure per ottenere il finanziamento, seguiti, dopo il 2004, da altri anni di progressive modifiche progettuali per tornare all’impostazione precedente. Così, fra confronti accesi, progetti cambiati e finanziamenti mancati, il ritardo di questa città rispetto ad altre consimili in tema di trasporto pubblico si è trascinato e accumulato fino ai nostri giorni, prima di vedere finalmente l’avvio della realizzazione concreta di un primo stralcio di rete.
Dal Piano che disegna l’espansione al Piano che gestisce la rigenerazione
Con gli occhi di oggi, con il dovuto distacco temporale, la vicenda dei Programmi Integrati può essere vista alla luce dell’evoluzione successiva delle politiche urbane, in cui le procedure negoziali sono diventate prassi e norma.
In quegli anni, senza che ve ne fosse ancora piena consapevolezza, stava cambiando l’oggetto stesso della pianificazione urbanistica; stava tramontando la missione del Piano come disegno dello sviluppo espansivo della città e diventava cruciale il tema delle trasformazioni interne, senza peraltro che fosse maturo un nuovo approccio metodologico e una nuova strumentazione adatta a questa diversa missione.
Se era stata possibile e proficuamente praticata la pianificazione della crescita urbana, ossia il suo preventivo disegno nello spazio e la sua programmazione nel tempo, cominciava ad emergere come le esigenze ed opportunità di trasformazioni interne alla città costruita e consolidata vengono invece a maturazione per congiunzione occasionale di più fattori secondo logiche spaziali e calendari temporali ben difficilmente prevedibili a priori e programmabili, sia per quel che riguarda la disponibilità di investimento da parte dei singoli privati, sia per l’occasionale disponibilità di finanziamenti pubblici, da trarre da singoli provvedimenti statali una tantum o da misure europee. Di qui il progressivo, rischioso e al contempo inevitabile slittamento verso modalità di Piano “flessibile” e “strategico” entro cui cercare di governare le possibili trasformazioni nelle forme, nei luoghi e nei tempi in cui capita che si rendano fattibili, un Piano che definisca obiettivi e condizioni per l’evoluzione della città e delle suesingole parti, ma che lascia aperti i possibili percorsi per avvicinarli.
La transizione metodologica e disciplinare è stata graduale. Il PRG del 1985 era ancora a tutti gli effetti un piano concepito per disegnare lo sviluppo urbano ex-novo e stabilirne siti, quantità e funzioni, e che solo secondariamente cominciava a considerare alcune possibili trasformazioni di aree già edificate dismesse. Quello successivo, il Piano Strutturale (PSC) del 2008[4], , aveva già l’intento di un piano strategico, non conformativo, ossia che non attribuiva di per sé diritti edificatori; la loro quantificazione e attivazione e la definizione delle contropartite a favore della collettività erano demandate ad atti successivi, che però assumevano ancora la forma strutturata di un piano: il Piano Operativo quinquennale; nel PSC il tema della riqualificazione di ampie porzioni urbane assumeva rilevanza centrale, ma conviveva ancora con l’individuazione di nuove cospicue aree agricole che avrebbero potuto essere urbanizzate; peraltro, a queste ultime previsioni la Giunta Merola, negli anni successivi, decise poi di non dare seguito, lasciandole decadere[5].
Quello ancora successivo, il vigente PUG[6] del 2021, è compiutamente un piano di taglio strategico non conformativo, che assume la città nel suo perimetro ormai consolidato e nella sua dimensione metropolitana, che quindi non individua più alcuna nuova area agricola da urbanizzare e si concentra sulla gestione delle trasformazioni fisiche della città, da disciplinare volta a volta, se superiori a certe soglie dimensionali, con specifici accordi operativi o programmatici, nonché sulla gestione delle trasformazioni non fisiche (sociali, funzionali, economiche), ormai altrettanto e più incidenti sulla qualità della vita urbana.
Il PUG assume pienamente la consapevolezza dell’incertezza, la consapevolezza che la possibilità da parte dell’Amministrazione pubblica di governare l’evoluzione della città risiede ormai primariamente nel cogliere tempestivamente le opportunità che passano di misure di finanziamento straordinarie, di fonte europea o, sempre meno, nazionale, facendole atterrare proficuamente nelle maglie elastiche del proprio Piano, e in secondo luogo nella capacità tecnica e nella determinazione politica con cui si riesce a massimizzare le ragioni di scambio a favore della collettività negli accordi negoziali in occasione di iniziative di investimento di soggetti privati.
L’eredità
Può sembrare non immediatamente percepibile, ma a distanza di quattro decenni dal PRG del 1985 non sono poche le criticità che la città vive tuttora e che si trascinano in qualche modo fin da quel Piano.
Intanto, sono frutto di quel Piano non solo alcuni dei complessi edilizi più discussi e controversi realizzati in città negli anni successivi[7], ma anche due grandi insediamenti che sono tuttora in faticosissima, ritardatissima e conseguentemente controversa attuazione: il comparto dell’ex-Mercato Ortofrutticolo lungo Via Fioravanti e Via Gobetti, e il grande comparto Bertalia-Lazzaretto, ad oggi attuato per appena un terzo, con un impianto urbano e tipologie, frutto di un concorso internazionale nel 2000, che decenni dopo faticano a convivere con sensibilità per il verde urbano e per il consumo di suolo nel frattempo cresciute[8].
Un rilevante aspetto critico di quel piano che purtroppo non è stato adeguatamente risolto nemmeno nei piani successivi fino a nostri giorni, fu la concentrazione dell’interesse e della progettualità del Piano su specifici comparti individuati come strategici, accompagnata dalla sottovalutazione degli impatti delle trasformazioni urbane minori, diffuse, molecolari, che poi si sono rivelate molto più rilevanti del previsto, dando esiti quanto meno discutibili. Lo abbiamo visto negli anni ’90 in particolare in rapporto alla dismissione o delocalizzazione di piccole o media attività artigianali o logistiche, ma qualcosa di simile si può dire per il PSC-RUE del 2008 poichè, diversamente dalla maggior parte dei piani di quella stagione, non aveva una cartografia che evidenziasse in dettaglio le differenti funzioni e tipologie presenti nelle aree urbane edificate, per cui ancora disciplinava le “riqualificazioni diffuse” con possibilità indifferenziate di incrementi del volume. E ancora è avvenuto con la prima stesura del PUG approvata 2021, dando luogo ad effetti inattesi e controversi in caso di sostituzione per intervento edilizio diretto di singoli immobili produttivi o magazzini, tanto che l’attuale Amministrazione sta lavorando a porvi rimedio attraverso due successive Varianti al PUG focalizzate proprio su questo tema.
Ancora, fin dagli anni ’80, la città patisce una domanda irrisolta di edilizia sociale e di edilizia pubblica. Chiusa la stagione dei Piani di Edilizia Economica e Popolare tramite espropri e la fine Piano Decennale per la casa che aveva garantito un flusso continuativo di risorse, col PRG dell’85 si cercò di fornire al Comune quanto meno la disponibilità di lotti edificabili pubblici, inserendo aree di proprietà pubblica, persino delle sedi stradali, nei comparti edificatori; ma disporre delle aree è solo una prima condizione, non basta per costruire edilizia sociale.
Da almeno tre decenni non si hanno flussi significativi e costanti di risorse statali per le politiche abitative; l’offerta di edilizia residenziale pubblica è enormemente inferiore alla domanda e il tema è lasciato in carico ai bilanci dei Comuni e delle Regioni. Nel Piano per l’Abitare assunto recentemente dal Comune si stima un fabbisogno di più case in affitto, a prezzi accessibili, fino a 10.000 alloggi; e purtroppo è significativo osservare che l’asset più consistente che viene indicato per realizzare nuovi alloggi ERP e ERS, sono ancora le aree comunali rese edificabili nell’’85 nel comparto Bertalia-Lazzaretto per le quali solo recentemente si è potuto emanare un bando per l’attuazione.
Infine, i cantieri per la realizzazione del tram che stanno facendo soffrire la città in questo momento sono l’ultima puntata della travagliata vicenda di quel “sistema di trasporto rapido” che già nel PRG ’85 era individuato come l’infrastruttura strategica di cui la città aveva bisogno.
Crediti
Roberto Matulli e Maurizio Sani per i loro scritti pubblicati nel fascicolo: AA.VV. “Dal Piano Regolatore al Piano Regalatore”, a cura della Compagnia dei Celestini, 2001
Carlo Santacroce: “1964-2004”: quarantant’anni di metro a Bologna” – tesi di laurea (non pubblicata)
AA.VV.: “Bologna al bivio” – Edizioni dell’Asino, 2010
[1] Così chiamato in quanto già presente nel disegno del primo PRG del 1889.
[2] Sulla tecnologia da utilizzare e sul tipo di manufatto (in galleria, in superficie, in viadotto), si confrontavano differenti valutazioni fra esperti trasportisti, urbanisti e politici, che sarebbero proseguite negli anni.
[3] Non era il primo caso, e non sarà l’ultimo, nelle vicende bolognesi, di “urbanistica sindacale”, se mi si passa il termine, ossia di tentativi di salvaguardare livelli occupazionali con premi urbanistici a determinate imprese, con esiti alla lunga mai efficaci.
[4] Piano Strutturale Comunale prodotto durante il mandato del sindaco Sergio Cofferati con Virginio Merola nel ruolo di assessore all’urbanistica, elaborato secondo le forme e i contenuti della seconda legge urbanistica regionale nel frattempo varata: la n. 20 del 2000.
[5] Il PSC del 2008 è anche quello che assume e fa propria la rete delle tramvie grossomodo nell’assetto che si sta cominciando a realizzare oggi.
[6] Piano Urbanistico Generale prodotto durante il mandato del sindaco Virginio Merola con Patrizia Gabellini nel ruolo di assessore all’urbanistica, elaborato secondo le forme e i contenuti della terza legge urbanistica regionale nel frattempo varata: la n. 24 del 2017.
[7] Per citarne alcuni: il complesso di Porta Europa su Via Stalingrado e la ex-Buton ora Borgo Masini, il complesso in fondo a Viale Lenin.
[8] Oggi i dati che ISPRA pubblica ogni anno sul consumo di suolo registrano quote di consumo anche nel comune di Bologna, dovute sostanzialmente alla lenta attuazione del comparto del Lazzaretto, oltre che ai cantieri del Passante autostradale e del tram; ma va riconosciuto che dopo il Lazzaretto (scelta assunta nel 1985 e posta in attuazione nel 2000), Bologna non ha più avviato l’urbanizzazione di alcuna ulteriore area agricola, da cui si può affermare che sia stata la prima grande città italiana a chiudere con l’espansione urbana.
