1.La storia dei dazi. Alcuni casi. La storia abbonda di esempi su come e quanto gli strumenti delle politiche commerciali protezionistiche, dall’embargo, ai dazi comunali, alle tariffe, siano stati utilizzati come strumenti di pressione e contrasto tra potenze in ascesa e poteri dominanti, come strumenti di protezione di industrie nascenti o come veri e propri strumenti di una politica autarchica, in alcuni casi di evidente preparazione alla guerra.
Con il termine ‘protezionismo’ si intende un complesso di politiche economiche, tariffarie e non tariffarie, doganali (al confine) o meno (oltre confine), che pongono vincoli o limitazioni alla libera circolazione internazionale di merci, di capitali o di manodopera. Il loro scopo è quello di potenziare o difendere dalla concorrenza estera uno o più settori produttivi e gli strumenti utilizzati sono i dazi[1], le sanzioni commerciali, i limiti quantitativi alle importazioni et al. la cui applicazione si è spesso tradotta in vere e proprie guerre commerciali. Qualche caso ce ne puo’ ricordare il molteplice utilizzo.
Uno dei primi esempi di embargo economico usato come strumento di pressione politica e militare nell’antichità fu il decreto di Megara, secondo gli storici una delle cause della Guerra del Peloponneso: un provvedimento economico imposto da Atene contro Megara, città alleata di Sparta, che vietava ai Megaresi di commerciare nei porti e nel mercato di Atene[2].
Nel Medioevo si può ricordare che il dazio costituì una delle principali fonti di introito fiscale ed era associato ad una tassa che gravava sulle merci che transitavano da un comune all’altro. In sostanza, era un’imposta per finanziare i comuni: di conseguenza le grandi città eressero cinte daziarie per controllare il passaggio delle merci, per cui si pagava un dazio per il transito delle merci sul territorio di ogni città. Famosa era la gabella sul sale che arrivava nel Basso Piemonte dalla Provenza, di cui troviamo attestazioni sin dal XII secolo, lungo la via del sale.
Dopo il 1815, in Inghilterra, in seguito all’adozione del dazio sul grano, iniziò un movimento di pensiero e di opinione pubblica sempre più favorevole all’affermazione del libero scambio. La maggior parte degli economisti classici seguì Ricardo, che dimostrò come la liberalizzazione del commercio del grano (con l’eliminazione delle Corn laws, che imponevano dazi sull’importazione di grano), riducesse i costi di produzione dei beni salario e favorisse quindi lo sviluppo della manifattura. Nel 1860, il trattato Cobden–Chevalier tra Regno Unito e Francia, le potenze commerciali dell’epoca, ridusse le tariffe doganali francesi sulla maggior parte dei manufatti britannici e quelle britanniche sui vini e sul brandy francesi, duplicando l’interscambio commerciale. Viene considerato come il primo trattato commerciale moderno.
Il protezionismo riprese vigore in Italia come nel resto d’Europa a partire dagli anni settanta dell’ottocento. Giova infatti ricordare la guerra delle tariffe (1888-1892) tra Italia e Francia, allora il principale partner commerciale, che si manifestò attraverso una serie di aumenti tariffari reciproci che influenzarono significativamente gli scambi tra i due Paesi. Le conseguenze per l’Italia furono significative, soprattutto per i produttori agricoli del Sud, che persero importanti sbocchi sul mercato francese. Anche i produttori del Nord, come quelli di seta, riso e frutta, subirono perdite rilevanti. Il valore complessivo del commercio si ridusse a poco più di un terzo, solo parzialmente compensato dall’aumento delle relazioni commerciali con altri Paesi europei.
Il protezionismo applicato alle industrie nascenti fu profondamente radicato nella storia economica dell’ottocento. Negli Stati Uniti, Alexander Hamilton propose tariffe e sussidi per proteggere il giovane settore manifatturiero americano dalla concorrenza britannica; in Germania, Friedrich List si oppose alla libertà di scambio della scuola classica inglese. e sostenne la necessità del protezionismo nei paesi preindustriali, tramite l’imposizione dei dazi doganali, per proteggere le industrie nazionali nascenti dalla concorrenza interna. Vennero quindi introdotti dazi e contingentamenti delle importazioni come misure atte a far decollare il processo di industrializzazione mediante la protezione della industria nascente dello Zollverein, una unione doganale basata sull’applicazione della tariffa prussiana del 1818. Si noti che la stessa idea di proteggere una industria, in attesa che essa raggiunga dimensioni e standard adeguati per competere sui mercati internazionali, è stata uno strumento importante all’origine del decollo delle tigri asiatiche.
Il clima della grande crisi degli anni trenta, fu favorevole a una drastica restrizione degli scambi internazionali: negli Stati Uniti venne introdotto lo Smoot-Hawley Tariff Act (1930) e il Buy American Act (1933), la Francia tra il 1929 e il 1933 adottò una politica di contingentamenti delle importazioni e nella Germania nazista il piano Schacht del 1934 protesse l’industria tedesca riducendone la dipendenza dalla produzione estera.
Lo Smoot-Hawley Act (o Tariff Act del 1930) fu una legge protezionistica approvata nel 1930 durante la Grande Depressione dagli Stati Uniti. Pensata come strumento per uscire dalla depressione, fu uno dei grandi errori del tempo. Diede luogo ad un aumento delle tariffe doganali, imponendo dazi elevati su oltre 20.000 prodotti importati negli USA con l’obiettivo di proteggere l’industria e l’agricoltura americana dalla concorrenza estera. In realtà, scatenò rappresaglie commerciali da parte di altri Paesi, riducendo il commercio globale, aggravo’ la grande depressione e portò ad un crollo del commercio internazionale di circa -66% tra il 1929 e il 1934. Fu revocato e in parte superato dal Reciprocal Trade Agreements Act (1934) sotto la presidenza Roosevelt che avviò una politica di riduzione delle tariffe e rappresentò un metto mutamento nella politica commerciale americana.
Al presidente vennero attribuiti dal Congresso poteri speciali di negoziazione degli accordi commerciali (poteri soggetti a rinnovo) che comportavano riduzioni tariffarie reciproche. Venne quindi concesso al presidente degli Stati Uniti il potere di negoziare accordi commerciali bilaterali con altri paesi, riducendo i dazi doganali in modo reciproco, senza la necessità di passare attraverso un lungo processo legislativo. Una corsia preferenziale che si ritrovava nella cosiddetta Fast Track Authority (Trade Act 1974), ora Trade Promotion Authority, alla base di quasi tutti gli accordi commerciali negoziati dagli USA. Inoltre, l’automatica e incondizionata estensione delle riduzioni tariffarie a tutti i paesi terzi ai quali gli USA avevano concesso lo status di nazione più favorita costituì già dal 1934, la sperimentazione[3] del principio della nazione più favorita (MFN), esteso e poi incorporato nell’ Accordo GATT del 1947, a fondamento dell’approccio multilaterale.
La storia ci fornisce molti altri esempi dei diversi cicli in cui protezionismo e libero scambio sono stati prevalenti per ragioni molto diverse, segnalandoci come il commercio internazionale sia sempre stato uno strumento di influenza o coercizione tra Stati. Possiamo provare a ricostruire brevemente la storia dal dopoguerra in avanti per vedere come si sviluppa l’idea di liberalizzazione commerciale attraverso il multilateralismo e di come e perche’ essa sembra oggi arenarsi. Questo ci aiuterà a collocare meglio l’attuale dibattito sui dazi e sul loro ruolo geo-economico.
2.GATT 1947. Dopo il 1945, a differenza che nel primo dopoguerra, la ricostruzione dell’economia mondiale avvenne sotto il segno della collaborazione internazionale, attraverso accordi multilaterali e non più bilaterali fra nazioni. Il nuovo ordine internazionale che emerse da Bretton Woods vide infatti lo sviluppo del multilateralismo commerciale con molte discussioni e veti incrociati intorno all’ ITO (International Trade Organization o Organizzazione mondiale del commercio) che si tradusse alla fine nell’ Accordo GATT(Accordo generale sulle tariffe e sul Commercio o General Agreement on Tariffs and Trade) siglato a Ginevra nel 1947. Un accordo che aveva come obbiettivo la costituzione di un sistema di scambi internazionali più liberi poiché i mercati aperti, la non discriminazione e la corretta concorrenza sul mercato globale avrebbe portato con sé miglioramenti nel benessere di tutti i paesi e sarebbero stati sinonimo di sicurezza nazionale, e pace globale. I principi multilaterali del GATT confermarono la volontà di assicurare nel dopoguerra la liberalizzazione delle relazioni commerciali (almeno di quelle relative ai prodotti industriali), oltre all’inizio della pratica commerciale usata come arma diplomatica, prima come assicurazione della stabilità del mondo occidentale capitalista, poi in chiave antisovietica utilizzando i negoziati commerciali anche nel più ampio spettro della guerra fredda. I risultati di questo sistema negli anni 1947-1995 furono estremamente significativi, con un aumento del numero dei paesi che vi aderirono e una drastica riduzione delle tariffe medie applicate agli scambi internazionali in presenza di tassi di crescita del commercio internazionale che in alcuni anni raggiunsero l’ 8 % annuo. Ma la inadeguatezza del sistema cominciò a mandare qualche segnale già negli anni settanta ed ottanta: diversi paesi usarono accordi bilaterali a protezione della concorrenza estera e fecero un massiccio uso di sussidi, destinati soprattutto all’agricoltura.
3.La nascita del WTO. La nascita dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC o WTO) nel 1995, alla fine dell’Uruguay Round, rappresentò la nascita di una organizzazione internazionale permanente e quindi una sostanziale rivisitazione dell’accordo GATT 1947, che era un accordo multilaterale, pensato come temporaneo. Vennero portate sul tavolo delle negoziazioni sia l’agricoltura sia il comparto del tessile-abbigliamento, entrambi esclusi dall’ originario GATT 1947. Oltre ai beni entrarono in gioco anche i servizi e diversi diritti di proprietà intellettuale. Con l’accordo GATS venne ampliato l’accesso ai mercati dei servizi come ad esempio i trasporti, le telecomunicazioni, i servizi finanziari, il turismo. Con l’accordo TRIPS si stabilirono standard minimi di protezione per gli scambi di brevetti, marchi, copyright, indicazioni geografiche e altri diritti di proprietà intellettuale. Venne inoltre introdotto un sistema più rapido ed efficace del sistema di risoluzione delle controversie (DS), un sistema considerato lento ed inefficace nel GATT 47, con un meccanismo d’appello e l’obbligo per gli stati membri di accettarne le decisioni.
Dietro queste estensioni vi è in realtà un mutamento nel ruolo del sistema multilaterale degli scambi, un sistema che andava per certi versi oltre confine, ovvero andava a toccare le stesse modalità nazionali con cui i diversi paesi membri potevano decidere di offrire beni e servizi, aprendosi o non aprendosi alla concorrenza estera. La razionalità economica dietro l’OMC segnala che i vincoli politici e le pressioni interne possono impedire ai governi di praticare politiche commerciali efficaci e soltanto attraverso lo scambio di reciproci impegni di liberalizzazione “esterni” e credibili (gli accordi commerciali), i vincoli “interni” possono essere superati.
Il sistema multilaterale[4] diventava quindi un forum per gli scambi degli impegni di liberalizzazione dell’interscambio di beni e servizi e di standard minimi da rispettare nello scambio dei cosiddetti diritti di proprietà intellettuale. I migliori risultati delle negoziazioni e delle contrattazioni, anche bilaterali (ad esempio una significativa riduzione tariffaria tra due paesi) venivano automaticamente estesi a tutti con l’adozione del meccanismo della nazione più favorita[5] un principio già presente nel vecchio GATT. Il risultato era un sistema definito dalle regole piuttosto che dai risultati, un codice di condotta insomma, basato sostanzialmente su cinque principi[6]: 1. La non discriminazione 2. La reciprocità 3. Gli impegni esecutivi 4. La trasparenza 5. Le valvole di sicurezza. Principi la cui applicazione avrebbe consentito sia di spostare l’equilibrio (inefficiente) del vecchio bilateralismo verso l’equilibrio (efficiente) del multilateralismo (con l’applicazione dei principi 1 e 2), sia di mantenere (o di ritornare a) l’equilibrio multilaterale attraverso precisi impegni esecutivi e meccanismi di sanzionamento per tutte le deviazioni da esso (con l’applicazione del principio 3). Infine, le valvole di sicurezza (principio 5) andavano a definire in quali casi era possibile introdurre, almeno temporaneamente, delle forme di protezione.
4.Le critiche al WTO. L’OMC ha oramai trent’anni, ed è stata soggetta a critiche che ne hanno discusso il ruolo: non ha mai portato a termine un significativo negoziato multilaterale, mentre sono invece proliferati gli accordi preferenziali regionali; il suo sistema di risoluzione delle controversie[7] è stato a lungo limitato e ostacolato dagli Stati Uniti e dai veti incrociati di altri paesi, la sua autorevolezza è stata minata dalle accuse di non aver saputo governare appieno con le sue regole l’accesso della Cina al sistema multilaterale; e il suo meccanismo decisionale basato sul consenso di tutti i membri, nato come elemento di forza e di equità nei rapporti tra i Paesi, ha reso ogni tentativo di riforma ostaggio dell’ostruzionismo. Emerge quindi l’ inadeguatezza di misure, regole e norme che assicurino una corretta interpretazione ed applicazione dello spirito multilaterale, capace di contrastare disegni geopolitici e geostrategici di potere mascherati da un’iniziale volontà di interdipendenza e collaborazione. Una inadeguatezza spiegata almeno in parte dal crescente utilizzo dei nuovi strumenti della politica commerciale che mal si prestano a qualunque forma di riconoscimento multilaterale. Si tratta del proliferare delle cosiddette misure non tariffarie, misure che da un lato potrebbero rispettare leciti obiettivi di politica economica (si pensi alle misure a protezione della salute) e dall’altro potrebbero funzionare come vere e proprie misure protezionistiche (si pensi agli standard tecnici che possono riguardare il prodotto o i processi produttivi o forme di certificazione). Una inadeguatezza altrettanto spiegata da un sistema che risente del contesto in cui il GATT 47 era stato formulato, in cui tutte le deviazioni dal contesto economico neoclassico (l’endogenità del progresso tecnico, i rischi connessi ai cosiddetti fallimenti del mercato, i poteri asimmetrici et al.) non avevano ancora assunto l’ odierna centralità[8].
5.Allo stesso tempo, si è osservato il contraccolpo della globalizzazione che ha segnalato una crescente diffusa sfiducia nelle organizzazioni multilaterali insieme a una aumentata domanda di protezione. Con questo si intende il progressivo spostamento di elettori e partiti verso posizioni sempre più protezioniste rispetto al commercio internazionale e isolazioniste in termini di relazioni e organismi multilaterali, uno spostamento che fino alla crisi del 2008 si identificava nei partiti di destra (soprattutto nella destra radicale) ma che ha successivamente connotato anche la sinistra. La crescente domanda di protezione attraversa fasce diverse di paesi e popolazioni che dai benefici della globalizzazione sono stati esclusi; una domanda che la prossima rivoluzione tecnologica potrebbe accentuare in misura considerevole proprio per i lavoratori poco qualificati e gli altri gruppi sociali più colpiti dalla globalizzazione, meno pronti ad affrontare sfide tecnologiche che potrebbero accentuare in misura considerevole il divario tra vincenti e perdenti. Questa geografia degli esclusi sta sperimentando nuove e crescenti diseguaglianze soprattutto all’interno dei vari paesi a cui le politiche economiche non sono riuscite a fornire risposte adeguate.
6.Il paradosso oggi. Non dobbiamo tuttavia nasconderci che oggi il multilateralismo si trova, da alcuni decenni a questa parte, al centro di un paradosso dovuto al crescente disallineamento tra l’architettura dei poteri ereditata dal secolo scorso e la gerarchia emergente dei nuovi poteri commerciali.
Da un lato, il richiamo alle istituzioni internazionali e al multilateralismo non ha ancora smesso di essere il motivo dominante della retorica politica malgrado l’evidente assenza di una narrativa forte in suo favore. Dall’altro lato, il tipo di multilateralismo a cui viene spesso fatto riferimento richiama un mondo che non esiste più. Almeno due dei suoi elementi caratterizzanti sono messi in discussione.
In primo luogo, il sistema multilaterale degli scambi inteso come sistema basato su regole richiede di essere riscritto. Secondo gli USA, esso non sembra più servire agli interessi della potenza egemone che ha contribuito a scriverle e ad applicarle, ovvero non serve più agli USA obbedire a tali regole e nemmeno applicarle agli altri. Quanto e come sia possibile riscriverle resta però una domanda aperta: l’ atteggiamento USA chiaramente espresso alla 13ª Conferenza Ministeriale di Abu Dhabi, (marzo 2024) impedisce o rallenta qualsiasi negoziato; lo stesso proliferare di accordi per blocchi regionali convive con grande difficoltà con il sistema multilaterale e rende difficoltoso il processo negoziale sulla riforma del sistema.
In secondo luogo, il sistema multilaterale aveva mostrato nel secolo scorso una significativa capacità di adattamento all’emergere di nuovi attori sulla scena internazionale (si pensi al coinvolgimento dei paesi in via di sviluppo negli anni sessanta). Ad oggi, il faticoso sforzo di adattamento del tessuto multilaterale ai paesi emergenti non sembra prefigurare nuovi e stabili equilibri, vuoi attraverso l’allargamento delle istituzioni internazionali esistenti, vuoi attraverso la riforma dei meccanismi decisionali e di voto, vuoi, infine, attraverso la creazione di nuove istituzioni più inclusive delle precedenti.
A queste difficoltà di adattamento alle nuove condizioni che possano configurare una nuova rappresentatività ed efficienza contribuisce il carattere inevitabilmente competitivo delle negoziazioni e rinegoziazioni commerciali che diventano ora negoziazioni dirette tra grandi potenze, spesso volte a compensare i disallineamenti o le difficoltà di adattamento delle organizzazioni internazionali ai nuovi poteri commerciali emergenti.
7.Quale può essere il risultato? Diversi “modelli” di nuovo multilateralismo (plurilateralismo, regionalismo, minilateralismo) possono essere in gioco, dalle coalizioni, ai club, da un modello “à la carte”, alle concertazioni tra grandi potenze. Il risultato potrebbe essere un nuovo multilateralismo che scompone la geopolitica del sistema internazionale, spostando il baricentro della cooperazione su istituzioni e regimi internazionali di dimensioni regionali, edificate attorno a una o più potenze egemoni (la Cina in Asia orientale, il Sud Africa nell’Africa sub-sahariana, la Russia in una parte dello spazio ex sovietico ecc.) – ma a costo di dovere ripensare i rapporti tra diverse istituzioni regionali. Una riglobalizzazione per gruppi integrati di paesi affini, tra amici fidati insomma, probabilmente aggregati sulla base delle sfere di influenza e forse meglio capaci di garantire le catene del valore. Oppure la rieditazione del vecchio multilateralismo su accordi minimali e specifici, destinati ad aree che sono assolutamente cruciali per il funzionamento dell’economia globale.
8.Il pericolo. Se tuttavia queste nuove possibili forme del multilateralismo/regionalismo non emergono, saremo di fronte ad accordi commerciali che sono il risultato di negoziazioni bilaterali e pressochè dirette tra grandi potenze. Un approccio negoziale asimmetrico, che abbandona i principi della reciprocità e dell’uguale trattamento basato sulle “vecchie” regole dell’OMC ma meglio capace di proteggere gli interessi e i valori di specifici contraenti. In questo caso, il ruolo delle grandi imprese transnazionali, o dei gruppi di interesse maggiormente capaci di lobby, coalizioni e rappresentanza, potrebbe diventare dominante, tanto da entrare e forse dominare pesantemente le negoziazioni tra paesi. Si pensi al possibile ruolo delle cosiddette imprese superstar, imprese con una capacità di rappresentanza dei rispettivi interessi che potrebbe incidere su qualunque negoziazione bilaterale rendendola, oltre che asimmetrica, lo specchio di interessi specifici. Con buona pace dei beni pubblici nazionali o internazionali su sicurezza alimentare, sanitaria o conoscenza in ambiti come l’agricoltura e la proprietà intellettuale
Il rischio è che un approccio negoziale di questo genere, più che eliminare le tentazioni protezionistiche, rappresenti l’internazionalizzazione degli interessi delle grandi imprese, delle corporazioni, di specifici gruppi di interesse o di lobby capaci di influenzare le contrattazioni. Con buona pace dei principi di non discriminazione, reciprocità e bilanciamento delle concessioni.
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Allison, Graham (2018) Destinati alla guerra. Possono l’America e la Cina sfuggire alla trappola di Tucidide? Fazi Editore.
Bagwell, Kyle e Robert W. Staiger, (2004) The Economics of the World Trading System, MIT Press.
Guzman, Martin M. e Joseph E. Stiglitz (2024) Post-neoliberal Globalization: International Trade Rules for Global Prosperity, NBER WP 32533
Hoekman, Bernard M., e Michel M. Kostecki, (2009) The Political Economy of the World Trading System: The WTO and Beyond, Oxford.
[1] I termini dazi e tariffe sono spesso usati in modo intercambiabile, ma in realtà hanno significati diversi, soprattutto in ambito economico e doganale. Entrambi si possono definire come tasse, ma le tariffe sono più specifiche, spesso riferite a servizi pubblici, mentre i dazi sono imposte applicate sulle merci quando attraversano un confine nazionale e sono quindi più specificamente legate al commercio internazionale.
[2] Partendo dalla guerra del Peloponneso, Graham Allison (2018) indaga le condizioni che nella storia hanno generato la cosiddetta trappola Tucidide – un’espressione usata per descrivere la tendenza di una potenza dominante a ricorrere alla forza per contenere una potenza emergente – condizioni che si sarebbero presentate almeno sedici volte, con dodici conclusioni violente. Lo scontro commerciale tra USA e Cina potrebbe essere visto come uno dei primi segnali di tale trappola.
[3] In realtà tale principio era già presente nel trattato Cobden–Chevalier. Per esemplificare, se due nazioni approvano una reciproca riduzione di dazi, qualora una terza nazione intrattenesse rapporti commerciali con le prime due, godrà delle stesse tariffe di favore che sono state fissate tra queste.
[4] Un testo di riferimento è Hoeckman e Kostecki (2009).
[5] Caratterizzato da non discriminazione e reciprocità. La non discriminazione comporta che se un paese offre un trattamento speciale a un paese membro (come un’aliquota doganale inferiore per un prodotto specifico), deve applicare lo stesso trattamento a tutti gli altri paesi membri del WTO. La reciprocità non è da intendersi in senso assoluto, ad esempio identici livelli tariffari ma come concessioni bilanciate, ovvero tali da generare identiche variazioni nei volumi degli scambi. Tale principio viene talvolta denominato come principio della reciprocità marginale ovvero tale per cui le variazioni delle tariffe debbono generare un bilanciamento dei vantaggi percepiti. Questo ovviamente è particolarmente importante nel caso di trattative negoziali tra paesi di dimensione e quindi con volumi degli scambi molto diversi.
[6] Per una interpretazione economica dei principi elencati vale la pena di ricordare gli innumerevoli contributi di Kyle Bagwell e Robert W. Staiger tra cui in particolare Bagwell e Staiger (2004) sulla teoria economica del sistema di scambi multilaterale.
[7] Dal 2019, parallelamente al dibattito per riformare il meccanismo decisionale e far tornare in gioco gli Usa, alcuni membri tra cui la UE hanno dato vita ad un altro meccanismo, esclusivamente volontario, per risolvere le dispute. Si chiama Multi-Party Interim Agreement (Mpia) e segue le regole del Wto. Vi fanno parte oltre 50 Paesi tra cui Ue, Cina e Canada.
[8] Guzman e Stiglitz(2024)
